lunes, 23 de junio de 2014

LOS ESTADOS DE AMÉRICA LATINA (UNA MIRADA EN PERSPECTIVA HISTÓRICA)



El profesor peruano Sinesio López, ha publicado el libro titulado “La desigualdad económica y la Política”, en el cual indaga sobre los factores políticos que inciden en la desigualdad del ingreso, examinando la literatura que se ha escrito sobre el tema. Como lo señala el propio autor, los académicos en general han prestado más atención a los factores económicos  e históricos que a los políticos que, sin embargo, cuentan mucho en la explicación de la desigual distribución del ingreso (López, S., 2012).

Es importante destacar el aporte académico que el profesor Sinesio López hace con la publicación de este libro, pues además de presentar y justificar con solidez la tesis que propone (es la política la que determina la desigual distribución del ingreso), nos acerca de manera didáctica a la obra y pensamiento de diversos autores, entre los cuales destaca, sin lugar a dudas, la del profesor argentino Guillermo O´Donnell.



Uno de los temas abordados por López, S. (2012) está relacionado con el Estado y las características que este presenta, muchas de las cuales, como podremos apreciar luego, influyen notablemente en la desigual distribución del ingreso en América Latina. En esa misma línea, es justamente la obra del politólogo argentino, la que el autor usa -para acercarse desde una perspectiva histórica- tanto al concepto de Estado como para describir las principales características de los Estados de América Latina.

El Estado es un conjunto de instituciones y de relaciones sociales (en su mayoría respaldadas por el sistema legal de ese Estado) que normalmente penetra y controla el territorio y los habitantes que ese conjunto pretende delimitar geográficamente. Estas instituciones tienen como último recurso, para efectivizar las decisiones que toman, la supremacía en el control de los medios de coerción física que algunas agencias especializadas del mismo Estado normalmente ejercen sobre aquel territorio (O’Donnell, G., 2004).

Como se puede apreciar, una característica de esta definición es que ella apunta directamente al tema del poder, en términos de la gran concentración de poder (o, precisamente, de poderes) implicada por el surgimiento y funcionamiento del Estado. De acuerdo a esta definición, el Estado incluye al menos cuatro dimensiones.


La primera apunta al Estado visto como un conjunto de burocracias orientadas a lograr o proteger algún interés público. La segunda, está relacionada al sistema legal estatal que penetra las relaciones sociales. La tercera coloca al Estado como el centro de sistemas de referencia y de identidad colectiva para los habitantes de su territorio (Estado para la nación o Estado para el pueblo). Finalmente, existe una cuarta dimensión que es un filtro que marca los espacios y fronteras que median entre el adentro y el afuera del territorio y la población que delimita (López, S., 2012).

Para ambos autores, estas cuatro dimensiones son históricamente contingentes y la medida de sus logros debe ser establecida empíricamente (caso por caso). No obstante ello, puede afirmarse que un Estado que satisface esos aspectos e impulsa la expansión y consolidación de las diversas ciudadanías (igualdad de derechos y libertades para todos), va adquiriendo el carácter de un Estado democrático (O´Donnell, 2004; López, 2012).

Dicho todo ello, cabría preguntarse por cuáles son justamente las principales características de los Estados de América Latina, para luego evaluar si estos logran satisfacer o no esas cuatro dimensiones de las cuales nos hablan estos autores.


Para López, S. (2012), las tesis expuestas por Guillermo O’ Donnell en su libro “Acerca del Estado en América Latina: diez tesis para discusión” (O’Donnell, G., 2004), son las siguientes:
Primera tesis. El problema principal del Estado latinoamericano no es el tamaño de sus burocracias sino la ineficacia de las mismas, la infectividad de su sistema legal y la escasa credibilidad de este y del gobierno.

Segunda tesis. Más allá de la urgente eliminación de burocracias innecesarias y, en general, de la racionalización de las mismas y procesos administrativos, la pregunta a responder para una auténtica reforma del Estado debería ser: para qué tipo de nación se propone que ese Estado sea. La respuesta a esta pregunta determinará qué agencias son o no necesarias, cuáles deben ser eliminadas y que otras creadas.

Tercera tesis.  Un amplio sector de la población se encuentra por debajo de un piso mínimo de desarrollo humano, en términos no solo de bienes materiales y de acceso a servicios públicos, sino también de derechos civiles básicos. Eso hace que el sector popular exprese una clara demanda por un Estado fuerte (ancho, eficaz, efectivo y creíble), ya que es a través de este que podrá inscribir y hacer efectivos sus derechos de ciudadanía.

Cuarta tesis. La situación descrita en la tesis anterior es sumamente grave pues tiende a corroer las bases de sustentación del propio régimen democrático. Su corrección debe tener en cuenta no solo las limitaciones económicas de cada país, sino también la presión que ejercen las fuertes constelaciones de poder que se oponen a esta tarea. Asimismo, debe reconocerse que el juego democrático admite diversos criterios y estrategias en este esfuerzo, a ser dirimidos mediantes los acuerdos y conflictos legalmente regulados que ese juego implica.


Quinta tesis. Se debe buscar ampliar la agenda pública de buena parte de los países de la región: en especial políticas públicas. Esa agenda ha sido monopolizada por cuestiones económicas, y casi siempre, definida según intereses de clases y sectores dominantes. Además, esa misma agenda ha tendido a criminalizar la pobreza y, con ello, acentuar el divorcio entre el sector popular y el resto de la sociedad.

Sexta tesis. Salvo excepciones, el Estado latinoamericano ha mostrado una cara ajena (y a veces hostil), a buena parte de su población. No solo le ha negado a muchos sus derechos, sino que al mismo tiempo, les ha otorgado privilegios y exención de obligaciones a otros. Se trata de un Estado que muchas veces ha reprimido con violencia al sector popular, además de limitarle el acceso a servicios estatales fundamentales como educación, salud y justicia. Se trata pues de un Estado que le ha negado una ciudadanía a gran parte de su población (las más pobre e indefensa).

Séptima tesis. En atención a lo señalado en la tesis anterior, deberían hacerse todos los esfuerzos, para que con el aporte de agencias (reformadas) se extienda a la población (sector popular, sobre todo), una amplia gama de derechos civiles y al menos una canasta básica de derechos sociales. Esto no sólo supone un acto de justicia, sino que permitirá también empoderar a vastos sectores de la población, para que estén en mejores condiciones de ir definiendo y redefiniendo sus propios intereses e identidades, como expresión de lo que hemos denominado la ampliación de la agenda pública, la vitalidad del juego democrático y el ensanchamiento del Estado.


Octava tesis. Persiste en Latinoamérica una distancia histórica entre el Estado y los diversos componentes del sector popular, agudizada por la ostensible influencia de intereses a los cuales no les interesa contribuir con el bien común; y, la actitud pasiva, si no obediente, que han exhibido varios gobiernos frente a la globalización económica y financiera.

Novena tesis. Las sociedades latinoamericanas (salvo escasas excepciones) siguen siendo sumamente fragmentadas y desiguales. Una manera de superar esto es extender homogéneamente la legalidad estatal, para que abarque no solo el conjunto del territorio, sino también a todas las categorías sociales. Se trata de consolidar no solo un Estado de derecho, sino de consolidar un auténtico Estado democrático de derecho que garantice efectivametne no solo previsibilidad y debido proceso, sino sobre todo consagre y haga efectivos los derechos de la ciudadanía.

Décima tesis. La necesidad de ampliar y homogenizar la legalidad democrática del Estado plantea una paradoja frente a la reciente emergencia y, en general, creciente reconocimiento, de los derechos colectivos de diversas minorías, sobre todo de los pueblos indígenas. Actualmente, el panorama en América Latina es alentador en este esfuerzo, pues varios países han hecho avances importantes (al menos en contraste con el desconocimiento y la brutalidad con que estos temas fueron tratados en el pasado) en el reconocimiento de la identidad y derechos de esos pueblos. Esto supone un esfuerzo con dos facetas: entender la legalidad estatal hasta eliminar amplias regiones en las que prevalecen de hecho otras legalidades (sultanísticas y mafiosas) y; por otro, hacerlo de tal manera que establezca una respetuosa convivencia con la de los pueblos indígenas.


A modo de conclusión, podríamos decir que los Estados en América Latina son débiles. Algunos de ellos, débiles en todos los aspectos: burocracia ineficiente, sistema legal ineficaz y falta de credibilidad del aparto público y el Gobierno. Otros han sido eficaces pero solo como máquinas represivas, pero poco han logrado para normalizar y homogenizar sus naciones y sociedades. El gran problema es que el Estado no penetra ni controla el conjunto de su territorio, ha implantado una legalidad frecuentemente truncada y la legitimidad de la coerción de la coerción que lo respalda es desafiada por su escasa credibilidad como intérprete y realizador del bien común (López, S., 2012).

Finalizo con una cita textual de O’Donnell que grafica la gravedad de esta problemática: “Estas falencias (tener presente las diez tesis) son un grave problema por muchas razones, incluso en términos de desarrollo económico y social. También lo son porque estos estados y sus gobiernos tienen escasa capacidad para democratizar sociedades en las que una larga y muy asentada historia de desigualdad demanda persistentes esfuerzos en los que un Estado ensanchado debería jugar un papel central” (O’Donnell, G., 2004).


En suma, la tarea en América Latina por construir y consolidar un Estado Democrático de Derecho es enorme y demandará mucho esfuerzo, pero sino comenzamos ahora, los problemas pueden ir creciendo y la crisis social y política se agudizará marcando el futuro de muchos países de nuestra región, generando inestabilidad y desgobierno a gran escala. Esperemos que nuestros gobernantes tomen nota sobre la responsabilidad histórica que les corresponde asumir en sus respectivos países. Mientras que a los políticos les corresponde asumir el reto de resolver los problemas del Estado antes descritos. A nosotros, los electores, nos corresponde respaldar a los Gobiernos que demuestren con acciones concretas su compromiso con este propósito. 

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viernes, 20 de junio de 2014

LA CONSTITUCIÓN Y LA INVERSIÓN MINERA (CASO CONGA)


La empresa es el conjunto de esfuerzos que sumados desean alcanzar un fin comercial. La libertad de empresa por su parte, es el derecho que hace posible la concretización de este objetivo. Nuestra Constitución reconoce a este como uno de los elementos indispensables para la creación de riqueza. No obstante ello, le impone ciertos límites y restricciones a su ejercicio como: la moral, la salud, la seguridad pública y el respeto por otros derechos fundamentales, como son el medio ambiente y el de las comunidades nativas y campesinas.

El Tribunal Constitucional, en la sentencia que emitió para el caso “Proyecto minero Conga” (Sentencia Expediente N° 0001-2012-PI/TC), un fallo sumamente importante pero poco difundido, señaló, a manera de esquema, un conjunto de planteamientos que debieran servir de marco institucional para la inversión privada en materia de explotación de recursos naturales (actividades extractivas). La explotación de recursos naturales, señaló el Tribunal, no es una actividad que se encuentre desregulada, y tampoco cuenta con licencias especiales que la eximan de la compensación o indemnización de los daños que esta origine.

En ese sentido, es necesario establecer un conjunto de principios básicos cuya observancia permita configurar una relación armónica entre los intereses de la actividad económica privada y el beneficio público que debe siempre defender y promover el Estado, garantizándose, de manera especial, y en los casos que el ordenamiento disponga, la co-participación de las riquezas, entre el Estado, las empresas extractivas y las comunidades directamente afectadas por la explotación.


Como primer punto, el Colegiado hace referencia al deber que tienen las empresas dedicadas a la extracción de recursos naturales de establecer mecanismos para prevenir daños ambientales y conflictos sociales. Dicho de otro modo, las empresas tienen la obligación y responsabilidad social de desarrollar su actividad empresarial en armonía con los intereses de la comunidad.

Esto es así, pues en una economía social de mercado como la nuestra, la misma que se desarrolla en el marco de un Estado constitucional de Derecho como el que aspiramos a construir y consolidar en nuestro país, la actividad empresarial no puede convertirse en un espacio donde los intereses de los grandes grupos de poder económico se imponen en detrimento de bienes que son de importancia para toda la colectividad. En tal sentido, las empresas extractivas deben adoptar medidas dirigidas a solucionar y prevenir los problemas ambientales o de la comunidad que recibirá el impacto de estas actividades. Ello no supone la imposición de soluciones autoritarias, sino la búsqueda de un nivel de consenso entre el Estado, población y empresa, el mismo que haga viable la idea de desarrollo económico sostenible.

Un segundo punto está vinculado al conjunto de obligaciones que asume el Estado frente a las actividades extractivas de recursos naturales. Para el Supremo Intérprete, es el Estado y especialmente la Administración la que debe fiscalizar celosamente el cumplimiento de los estándares nacionales e internacionales de protección del medio ambiente a fin de evitar excesos por parte de las empresas mineras. Ello es así pues el Estado, por mandato expreso de la Constitución, está obligado a buscar fórmulas de promoción del uso sostenible de los recursos naturales para garantizar un ambiente sano y equilibrado en el cual los seres humanos podamos desarrollarnos plenamente, ejerciendo nuestros derechos, libres de cualquier tipo de intromisión pública o privada que nos perjudique.


 Esta labor de supervisión es fundamental, pues no podemos negar que en varios casos, el escaso o inexistente control de estas actividades por parte de la Administración ha puesto en evidencia la debilidad institucional de nuestro Estado al momento de exigirles a las empresas extractivas el cumplimiento efectivo de la normativa nacional e internacional en materia de protección del medio ambiente y de los derechos de las comunidades afectadas con dicha actividad. Del mismo modo, el Estado, señala el Tribunal, deberá implementar políticas públicas que beneficien de manera especial la principal actividad económica de las poblaciones aledañas a los proyectos extractivos, como son por ejemplo, la actividad agrícola, ganadera, de pesca o pastoreo, por medio de programas de capacitación y apoyo tecnológico, por ejemplo.

Un tercer punto es la atención especial a situaciones de daño o afectación de derechos de terceros que deben observar las empresas. Si la actividad empresarial, afirma el Colegiado, genera daños estos no solo deben ser sancionados por la Administración, sino que deben generar una reparación directa, justa, inmediata y proporcionada a las personas directamente perjudicadas. En ese sentido, el Estado debe brindar orientación y asesoramiento jurídico a estas personas con el objetivo de hacer valer sus derechos ante los órganos jurisdiccionales correspondientes.

En otras palabras, el Estado no puede permitir que las empresas, valiéndose de su poder económico y mediático, terminen burlando la acción de la justicia, y por eso, está obligado a proteger “especialmente” a las poblaciones afectadas por eventualidades que las perjudiquen, como puede ser el derrame de mercurio en su comunidad.

Este apunte es sumamente importante, pues en el pasado hemos sido testigos de numerosos casos en los cuales debido a la falta de información y recursos, las demandas de estos pobladores no llegaron a conocimiento de los tribunales, configurándose de ese modo, una situación de absoluta indefensión y desprotección de los derechos fundamentales de estas personas, así como un clima de impunidad para aquellas empresas que habiendo ocasionado un daño se muestran renuentes a repararlo de manera voluntaria y honesta.


 Por otro lado, el Alto Tribunal señaló que los órganos jurisdiccionales deben convertirse en los verdaderos garantes de estos intereses, debiendo para ello considerar de manera objetiva y responsable los daños provocados a fin de establecer un pago indemnizatorio proporcional a los daños sufridos.

Finalmente, el Tribunal señaló que tanto el Estado, como la empresa, pero especialmente el primero, tiene el deber de plasmar, mediante la adopción de determinadas medidas, el principio de co-participación de la riqueza (empresa-comunidad). Este principio establece que las comunidades o poblaciones desde donde se han extraído determinados recursos naturales (gas, petróleo y minerales), deben ser directamente beneficiadas con las rentas de dicha explotación.

En tal sentido, la observancia de este principio debiera asegurar que tales recursos sean utilizados para empoderar y fortalecer a las comunidades circundantes al área de explotación. Para ello, es importante que los recursos económicos como los generados por el canon minero, sean canalizados de manera adecuada, y que las entidades que los reciban, cuenten con personal calificado capaz de implementar proyectos de inversión vinculados al desarrollo en áreas como la salud, educación e infraestructura.


Para nosotros, resulta de vital importancia para el futuro de nuestro país, que este marco o esquema de inversión privada para actividades extractivas sea observado por todos los actores involucrados. Es fundamental para la estabilidad y sostenibilidad de los grandes proyectos de inversión privada que estos cuenten con el mayor consenso y respaldo social, sobre todo, de aquellas comunidades o poblaciones que se puedan ver afectadas con el desarrollo de actividades extractivas de alto impacto.

Debemos reconocer la relevancia que para el desarrollo económico de nuestro país tiene la actividad minera, pues esta es, como señalan los especialistas, la actividad económica que mayores ingresos tributarios genera, pero al mismo tiempo, no podemos olvidar que el Estado y la sociedad en su conjunto deben comprometerse a supervisar y vigilar dicha actividad, a fin de evitar daños medioambientales irreversibles que perjudiquen el desarrollo de las comunidades, generando un clima de confrontación y polarización a gran escala que terminen desestabilizando a los gobiernos minando la estabilidad política y económica de nuestro país.

En suma, nosotros creemos que el desarrollo de nuestro país, sobre todo el de las regiones y localidades más olvidadas es todavía una tarea pendiente, pero este no puede estar reñido con la preservación del medio ambiente ni con la protección de los derechos de comunidades vulnerables. Por eso, a pocos meses de llevarse a cabo un nuevo proceso de elecciones regionales y municipales en nuestro país, es preciso que los candidatos y las agrupaciones políticas que participarán en esta contienda democrática, le presenten a los electores una propuesta concreta que posibilite la promoción de actividad empresarial y la inversión, pero que al mismo tiempo, garantice el derechos de todos los ciudadanos. Tomar nota sobre lo que el Tribunal Constitucional ha dicho sobre esta materia, parece ser un buen punto de partida.  

martes, 10 de junio de 2014

¿DEBEN O NO DEBEN REELEGIRSE LOS PRESIDENTES REGIONALES?

Hasta el momento son tres los Presidentes Regionales (Ancash, Tumbes y Pasco) para quienes el Poder Judicial (PJ) ha ordenado mandato de detención preventiva. Dos de ellos (Áncash y Pasco) ya se encuentran recluidos, se espera que en las próximas horas el tercero (Tumbes) se entregue voluntariamente o sea capturado por la PNP. Eso quiere decir que en apenas 21 días, el PJ ordenó la captura de tres autoridades políticas regionales. Sin lugar a dudas, este es el momento más difícil para el proceso de descentralización en nuestro país. 
Las denuncias se han sucedido una tras otra. Primero fue un Presidente Regional (PR) acusado de asesinato y corrupción (Áncash). Luego, otro denunciado por irregulares manejos de fondos públicos (Tumbes). Finalmente, un tercero acusado de haber recibido coimas de parte de empresarios constructores. Esto ha generado un escándalo político mayúsculo y un malestar ciudadano generalizado que pretende ser utilizado por algunos sectores para acabar con el proceso de descentralización iniciado durante el Gobierno del ex presidente Alejandro Toledo.

Las soluciones político-mediáticas
La primera medida lanzada por algunos políticos y medios de comunicación para acabar con los problemas de corrupción e ineficiencia en las regiones fue proponer la Interpelación y la Censura para los PR. La segunda, que es la que ahora nos interesa evaluar, es la “no reelección” de estas autoridades sub nacionales. Por lo que a continuación, procederemos a analizar esta iniciativa desde una mirada política y constitucional.
No obstante lo ya expuesto, y con cargo a desarrollar nuestra postura más adelante, debemos hacerle al lector una importante advertencia: la mayor ingenuidad de los políticos y los medios de comunicación en nuestro país es creer que los problemas estructurales se solucionan únicamente a través de la promulgación de normas prohibitivas o sancionatorias, ya sea a nivel constitucional y/o legal.

¿Reelección o no reelección?
Como bien lo ha señalado el profesor de Harvard Steven Levitsky (2014), el debate sobre la reelección presidencial -iniciado en el Congreso Constituyente Democrático de 1993- ha vuelto a cobrar a cobrar vigencia, pero esta vez para el caso de las autoridades regionales. ¿Deben o no poder reelegirse los PR? Esa es la pregunta que debemos responder.
Ahora bien, es preciso advertir que este debate sobre la reelección, ya sea presidencial o regional, no se circunscribe al ámbito nacional, de hecho hace unos meses, Daniel Ortega, presidente de Nicaragua, impuso la reelección en ese país, al puro estilo de Chávez en Venezuela, quien en su momento, emuló lo hecho por el gobierno autoritario de Alberto Fujimori en los 90. Así, mientras en otros países de la región como Ecuador la propuesta de reelección comienza a tomar fuerza, en el nuestro, la opinión mayoritaria (académica y política) es totalmente contraria a esta medida.
¿A qué se debe ello? Muy simple, en nuestro país los proyectos reeleccionistas han estado siempre vinculados a gobiernos autoritarios (Levitsky: 2014). En otras palabras, la imagen negativa (corrupción, crimen y abuso) que la dictadura dejó en el imaginario colectivo hace que la reelección presidencial como propuesta sea casi una herejía en el Perú.

Argumentos en contra de la reelección
Quienes se oponen a esta medida, señalan que la historia latinoamericana, ha sido adversa a la reelección, porque quien quiere reelección, lo que quiere es dictadura; permanecer en el cargo. La pregunta entonces que debemos formularnos es si esa misma reflexión aplica necesariamente para el caso de los PR. Más adelante veremos que la lógica no es la misma.

Como lo apuntó en su momento el profesor Domingo García Belaúnde, la reelección inmediata (peor la indefinida) ha sido funesta en América Latina y así lo demuestra la experiencia. Basta mirar la historia del siglo XX para encontrar ejemplos terribles de lo que acabamos de decir: Juan Vicente Gómez en Venezuela, 35 años; Porfirio Díaz en México, 35 años, Rafael Leónidas Trujillo en República Dominicana, 40 años y la familia Somoza en Nicaragua, 40 años. En consecuencia, son las estructuras mentales, la falta de cultura política, las estructuras económicas atrasadas, las que hacen que la reelección inmediata sea perniciosa en el Perú y Latinoamérica (García: 2006).
Sumado a todo ello, recientes investigaciones, como la llevada a cabo por el politólogo Javier Corrales demuestran que lo expuesto por García Belaúnde parece tener vigencia. Así, entre los años 1984 y 2013, 18 de los 20 presidentes latinoamericanos que buscaron la reelección fueron reelectos. Ello sugiere una tasa de reelección del 90%. ¿Por qué la tasa es tan alta? Muy sencillo: el poder del presidente en América Latina es tan fuerte que cuando este compite en una contienda electoral es muy difícil que sea vencido (muchas veces abusando de ese poder). Además, no es coincidencia que de 9 países latinoamericanos en donde se permitió la reelección entre 1990 y 2010, 6 (el Perú de Fujimori y la Venezuela de Chávez, entre otros) hayan terminado convertidos en auténticos autoritarismos competitivos.

La reelección no siempre socava la democracia
A pesar de lo ya señalado, la experiencia latinoamericana reciente, también registra casos en los cuales los presidentes que decidieron postular a la reelección no quebraron el orden democrático, sino más bien lo fortalecieron consolidando a sus instituciones políticas. Ese ha sido el caso de Cardoso (1994-2002) y Lula (2002-2010), en Brasil, y ese también será el caso de Santos en Colombia.
Entonces: ¿No era acaso que la reelección es siempre dañina para la democracia? Al parecer no. Existen países a nivel mundial que cuentan con esta figura en sus constituciones y que no podrían ser catalogados de antidemocráticos o autoritarios. ¿En dónde radica la diferencia? Politólogos como Nholen (2006) o Lanzaro (2001) afirman que la clave está en la fortaleza de las instituciones democráticas.

Es decir, reconociendo que en América Latina (en USA también) el poder del presidente es muy grande, cuando un país presenta instituciones legislativas, judiciales y electorales sólidas, capaces de limitar o corregir los abusos del poder político, entonces los costos del quiebre democrático son tal altos que ningún presidente, por muy popular que sea, se atrevería a optar por una alternativa autoritaria para prolongar su mandato. La clave entonces está en la fortaleza de las instituciones y en la existencia de mecanismos de control político eficaces.

¿En el Perú los Presidentes Regionales se reeligen?
A quienes creen que la prohibición de la reelección de los PR es una propuesta necesaria para resolver los problemas políticos subnacionales, debemos decirles que las estadísticas demuestran todo lo contrario. ¿Por qué afirmamos esto? En el año 2006, por ejemplo, solo 2 de los 25 PR fueron reelectos. En 2010, solo 6 fueron reelectos. Eso quiere decir que en el Perú (2002-2010) la reelección de los PR es la excepción y no la regla, ya que apenas el 16% logró ese cometido, y ninguno lo hizo por partida doble.
Entonces, si la propia realidad política nos dice que en nuestro país es casi imposible que un PR logre su reelección: ¿Tiene sentido prohibir esta posibilidad a nivel constitucional cuando en la realidad dicha práctica no se verifica? Nosotros creemos que no. Por eso a nuestro parecer, esta propuesta, tal y como ha sido planteada, resulta totalmente innecesaria.

¿Por qué no debemos prohibir la reelección de los Presidentes Regionales?
Yo diría que básicamente por 4 razones: 1) Los gobiernos necesitan tiempo suficiente para lograr sus objetivos (4 años es muy poco), especialmente para sacar adelante proyectos y reformas de largo plazo; 2) Es más democrático que los ciudadanos cuenten con una mayor posibilidad de alternativas políticas entre las cuales elegir que prohibir per se a una de ellas; 3) Si el PR tiene la opción de reelegirse tendrá mayores incentivos para “portarse bien” y hacer una gestión más eficiente (si eliminamos este incentivo institucional, el político puede optar por la fórmula “robar más y mejor en menor tiempo”); y 4) Los PR no tienen el poder que ostenta el Presidente de la República, el mismo que le ha permitido quebrar, en más de una oportunidad, el orden democrático sometiendo a las instituciones públicas y a la sociedad.

Sobre este último punto, debemos reconocer que casos como el del Gobierno Regional de Áncash pueden poner en duda la firmeza de nuestro argumento, ya que al parecer se trata de una autoridad que ha sido capaz de doblegar a las autoridades y medios de comunicación de su localidad. Sin embargo, es cierto también que cuando este caso adquirió notoriedad nacional, han sido las instituciones de control (Poder Judicial, Ministerio Público y Contraloría General de la República) las primeras en iniciar las investigaciones del caso. Eso quiere decir que si bien los PR (no todos) tienen poder a nivel local, esa fuerza no es tal cuando se la enfrenta a todo el aparato público (más presión mediática).

Las élites regionales y la renovación política
Pocos se han puesto a pensar en los costos políticos e institucionales que una prohibición de este tipo le demanda a nuestro sistema político. El más importante de ellos es el debilitamiento de las élites regionales. En un país como el nuestro que carece de un sistema de partidos sólido, con agrupaciones capaces de articular políticamente a toda la nación, las regiones deben servir como espacios en donde nuevos cuadros surjan y se consoliden a través de los años.
Por tanto, si prohibimos la reelección de los PR estaríamos eliminando uno de los incentivos más importantes que tienen los líderes y las agrupaciones sub nacionales para organizarse y competir electoralmente. De hecho, si uno mira con atención la experiencia latinoamericana podrá darse cuenta que en muchos otros países, los grandes nombres de la política nacional fueron primero importantes líderes y cuadros locales salidos del interior del país.
En el Perú en cambio, muy pocos son los alcaldes o PR que han sido capaces de dar el salto al plano nacional. De hecho, la historia nos dice que ningún alcalde, ni siquiera el de la capital (Bedoya, Barrantes, Belmont, Castañeda o Andrade) logró la Presidencia de la República cuando decidió competir por ella. En tal sentido, si consideramos que las regiones deben ser un semillero para la renovación de la política nacional, que nos libre de los mismos rostros y candidatos de siempre, entonces aceptemos que una propuesta de este tipo no hace sino entorpecer este camino. No olvidemos que nuestro país cuenta con hombres y mujeres de bien que a nivel regional y local llevan a cabo una gran labor, y no es justo que todos sean llamados corruptos o incapaces.


A modo de conclusión
Nosotros creemos, parafraseando a Levitsky, que abolir la reelección regional es fácil, pero soluciona poco. La tasa de reelección ya es baja, y prohibirlo debilitaría aún más a la clase política regional. Además, no debemos olvidar que la construcción de alianzas y redes de apoyo político subnacional es un arma fundamental a la hora de tentar una opción nacional.

Por lo ya planteado, consideramos, como lo señalamos en la columna pasada, que lo fundamental para solucionar el problema de la corrupción en las regiones es fortalecer a organismos como el Ministerio Público, el Poder Judicial y la Contraloría General de la República, cuya finalidad es justamente investigar, denunciar, procesar y sancionar a quienes incurren en delitos y/o faltas. Por ello, antes de llevar adelante reformas constitucionales prohibitivas, lo primero que debe hacerse es asumir la responsabilidad de reformar y fortalecer a las instituciones de control político ya existentes.

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¿DEBEN O NO SER INTERPELADOS Y/O CENSURADOS LOS PRESIDENTES REGIONALES?


Los últimos acontecimientos ocurridos en el Gobierno Regional de Ancash (Caso César Álvarez), y las recientes denuncias de supuestos malos manejos y corrupción en el Gobierno Regional de Tumbes (Caso Gerardo Viñas), han abierto el debate en nuestro país en torno a qué medidas podría tomar el Estado con la finalidad de fiscalizar y controlar el desempeño de estas autoridades sub nacionales.  
Así, y como ya ocurrió en el año 2012 (ver Proyecto de Ley 01185/2011-CR, presentado por Carlos Bruce), un sector de la clase política, respaldado por algunos periodistas y líderes de opinión, ha planteado la necesidad de reformar la Constitución Política, para que el Congreso de la República pueda, citar, interpelar y censurar a los Presidentes Regionales por el trabajo que desempeñan en sus respectivas circunscripciones.
En aquella oportunidad, publiqué un artículo en la edición N° 53 del Periódico Mensual La Ley (Editorial Gaceta Jurídica), en el cual señalé que la medida materia de análisis carecía de sustento constitucional y político, y además, distorsionaba el diseño institucional adoptado por nuestro país en la Carta de 1993. Siendo que el tema ha vuelto a cobrar notoriedad pública y que los argumentos esgrimidos por quienes respaldan esta postura son básicamente los mismos, no me queda sino recordar las razones que expuse en aquél entonces para fundamentar mi posición.

Las razones detrás de la propuesta
Hoy, como en el año 2012, los promotores de la medida señalan que la misma busca establecer cierta equidad para que todos los funcionarios del Estado que manejan fondos públicos rindan cuentas ante el Congreso de la República. Como se sabe, basta revisar la Constitución para darse cuenta de ello, los Presidentes Regionales no están comprendidos dentro de la lista de funcionarios susceptibles de ser fiscalizados (a través de estos mecanismos) por el Poder Legislativo.

Ellos dicen básicamente que no es posible (ni lógico) que un ministro de Estado sí pueda ser citado y obligado a acudir al Parlamento, que pueda ser incluso sometido a un procedimiento de interpelación y/o censura, en caso se obtengan los votos para esta última, mientras que un Presidente Regional no. Incluso, han señalado que muchos Presidentes Regionales hacen caso omiso a citaciones en las cuales el Congreso les solicita informar sobre la marcha de su gestión.
Yo, como muchos, considero saludable que la clase política tome nota de la importancia que tiene para el país el implementar mecanismos de control y fiscalización política. Creo además que todas las autoridades en el Perú deberían estar obligadas a informarles a los ciudadanos sobre las decisiones que adoptan, sometiéndose al escrutinio público, como garantía de una gestión honesta y transparente.

Reacción política y presión mediática
Lo que me genera cierta desazón es que este tipo de debates en nuestro país siempre (o casi siempre) se abran a consecuencia de denuncias o cuestionamientos formulados por los medios de comunicación en torno a la posible comisión de delitos por parte de estas autoridades sub nacionales, como si en el Perú, las respuestas de nuestra clase política frente a este tipo de sucesos fuese siempre reactiva y no preventiva, y más debido a la presión que ejercen los conglomerados mediáticos que por un real y sincero propósito de lucha contra la corrupción en todas las instancias gubernamentales.
Reitero que la preocupación y la presentación de este tipo de iniciativas son saludables para nuestra democracia. Sin embargo, es preciso advertir que esta propuesta (que exige una modificación constitucional) puede resultar generando mayores problemas jurídicos y políticos que los que aparentemente busca solucionar.

Por eso en esta oportunidad, consideramos oportuno hacer algunos apuntes que ayuden a perfilar de mejor manera el debate constitucional y político que una propuesta de este tipo exige.

La Interpelación y censura son figuras parlamentarias
En primer lugar, debemos tener presente que tanto la interpelación como la censura son mecanismos de control político propios del Parlamento pensados única y exclusivamente para la fiscalización y la supervisión de la actuación del Poder Ejecutivo. Esa es su finalidad y naturaleza. Ello es así pues lo que se busca es establecer un sistema de pesos y contrapesos entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. En tal sentido, ampliar el alcance de estas figuras a los Presidentes Regionales resulta una medida poco ortodoxa desde un punto de vista político y constitucional que desnaturaliza la razón de ser de estas instituciones pues como se sabe los Presidentes Regionales no forman parte del Gobierno Central sino más bien son la cabeza visible de Gobiernos subnacionales.

Supervisar, controlar y sancionar
En segundo lugar, debemos fijar con claridad cuál es el verdadero objetivo de esta medida. Decimos ello pues existe una enorme diferencia entre la potestad de citar y preguntarle a una autoridad regional por los avances o problemas de su gestión, buscando contribuir con esta en el desarrollo de sus políticas, frente a la facultad de interpelarla y censurarla a pesar de no formar parte del Poder Ejecutivo. En otras palabras, una cosa es pedir información con el ánimo de ayudarle a la autoridad regional a mejorar su desempeño, y otra muy distinta es pedirle cuentas para que en caso estas no dejen satisfechos a los interpeladores, los mismos tengan la atribución de censurar (destituir) a la autoridad democráticamente elegida.

Los Presidentes Regionales incómodos (cuidado con la persecución política)
En tercer lugar, la medida propuesta, en caso de no ser evaluada con rigurosidad y conocimiento técnico, puede terminar entorpeciendo el proceso de descentralización y regionalización iniciado durante el Gobierno del ex Presidente Alejandro Toledo. Se corre el riesgo de que dicha facultad termine convirtiéndose en un instrumento de presión o persecución política contra aquellas autoridades regionales que “sin incurrir en delitos o actos ilegales” resulten incómodas al Gobierno Nacional, al sostener tesis contrarias a las propuestas por el Poder Ejecutivo o por la mayoría congresal.

Ya existen mecanismos de control político en nuestra legislación
En cuarto lugar, debemos tener presente que actualmente ya existe en nuestra legislación un proceso de evaluación política de la gestión o desempeño de los Presidentes Regionales: la revocatoria. Es decir, esta modificación planteada no hace sino repetir la finalidad perseguida por mecanismos de democracia directa como el proceso revocatorio. La revocatoria fue pensada justamente para ello, para evaluar la labor y performance política de las autoridades regionales y locales, otorgándole a los electores la posibilidad de retirarles la confianza a aquellas autoridades elegidas directamente por el voto popular, bajo la lógica de que “quien los elige, los revoca”.

Es cierto que luego de 17 años de haber sido implementada la revocatoria, y hecho un balance sobre su aplicación, esta figura requiere ciertos ajustes normativos que eviten que la misma se convierta en un medio para la venganza política o el socavamiento de la legitimidad de la autoridad regional elegida. Por ello, es importante recordarle a la ciudadanía, que el año pasado, en un esfuerzo sin precedentes de coordinación y diálogo, los tres organismos electorales de nuestro país (JNE, RENIEC y ONPE), presentaron el Proyecto de Ley N° 2274-2012-JNE, mediante el cual se busca justamente mejorar el diseño normativo aplicable a esta figura constitucional de control político.

La propuesta exige mayores cambios normativos
En quinto lugar, en caso de que la iniciativa prospere, ello exigiría también una modificación en la legislación electoral y regional de la que nadie habla. Decimos ello pues la censura de un Presidente Regional nos invita a plantear algunas interrogantes que en su momento deberán ser absueltas legislativamente por los impulsores de la misma, por ejemplo: ¿Quién reemplazará al Presidente Regional censurado? ¿La censura de un Presidente Regional supone la convocatoria inmediata a nuevas elecciones? ¿La censura será temporal o definitiva? ¿Se puede censurar a un Presidente Regional en cualquier año de su gestión? ¿La censura de un Presidente Regional no supone acaso una alteración en el periodo de mandato de esta autoridad y, por consiguiente, un cambio en toda la legislación electoral regional y local? Estas son preguntas que deben hacerse y que al parecer han pasado desapercibidas por los medios de comunicación y los políticos que hoy en día apoyan esta propuesta.

Para fiscalizar no es necesario reformar la Constitución
En sexto lugar, no compartimos la razón expuesta por los políticos (y medios) en torno a la necesidad de modificar la Constitución para lograr que los Presidentes Regionales rindan cuentas ante el país. En mi opinión, basta con desarrollar legislativamente los alcances del artículo 199° de la Carta y señalar con claridad que dentro de los organismos encargados de fiscalizar la labor de los gobiernos regionales también se encuentra el Congreso de la República. Esto es así ya que si la finalidad de la medida es únicamente supervisar y fiscalizar el desempeño de los gobiernos subnacionales basta con la promulgación de una ley de desarrollo en los términos del artículo constitucional ya señalado.

Las instituciones de control en el Perú
En séptimo lugar, es preciso tener presente que en nuestro país tenemos organismos como el Ministerio Público, el Poder Judicial y la Contraloría General de la República, cuya finalidad es justamente investigar, denunciar, procesar y sancionar a quienes incurren en delitos y/o faltas. Por eso creo que antes de llevar adelante reformas constitucionales de este tipo, lo primero que debe hacerse es asumir la responsabilidad política de reformar y fortalecer a estas instituciones. No es posible, por ejemplo, que periodistas o autoridades que deciden enfrentarse a la corrupción sean amenazadas de muerte, y en el peor de los casos, resulten asesinados a mansalva por criminales que muchas veces logran burlar la acción de la justicia.



Esta reforma constitucional es inviable (los votos)
Finalmente, y más allá de la reflexión política y constitucional esgrimida, existe un dato fundamental que desde nuestro punto de vista no ha sido adecuadamente calibrado. Para reformar la Constitución se requiere alcanzar un amplio consenso al interior del Congreso, ya que para sortear la convocatoria a un referéndum nacional sobre la materia se requiere una mayoría de 87 votos que apruebe en dos legislaturas sucesivas un proyecto de reforma como el que se plantea. Por lo tanto, y a la luz de la experiencia reciente, yo me pregunto lo siguiente: ¿Qué tan viable es para un Parlamento como el nuestro, que ha demostrado su absoluta incapacidad para generar consensos, impulsar una reforma de este tipo? Este es el Parlamento que demoró años en ponerse de acuerdo para el nombramiento de los nuevos miembros del Tribunal Constitucional, y que todavía tiene pendiente la elección del Defensor del Pueblo, no lo olvidemos.
Además, debemos tener presente que este es un Parlamento atomizado en el cual muchos de sus miembros fungen, unos más que otros, como auténticos defensores y gestores de intereses de autoridades regionales, las mismas que durante el periodo electoral pasado contribuyeron “desinteresadamente” con sus campañas políticas. ¿Podrá un Parlamento con estas características impulsar una reforma como la que se plantea? Yo tengo mis dudas.
En suma, por estas razones, considero que lo recomendable en este caso es fortalecer los mecanismos de supervisión y evaluación ya existentes, consolidar a las instituciones vinculadas a esta tarea, y con ello fortalecer el sistema de control político diseñado en nuestra Constitución. En todo caso, si la propuesta llega a ser merituada por la representación nacional, esperamos que el debate tome en cuenta las consideraciones constitucionales y políticas que en esta oportunidad hemos advertido.


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