¿DEBEN O NO DEBEN REELEGIRSE LOS PRESIDENTES REGIONALES?

Hasta el momento son tres los Presidentes Regionales (Ancash, Tumbes y Pasco) para quienes el Poder Judicial (PJ) ha ordenado mandato de detención preventiva. Dos de ellos (Áncash y Pasco) ya se encuentran recluidos, se espera que en las próximas horas el tercero (Tumbes) se entregue voluntariamente o sea capturado por la PNP. Eso quiere decir que en apenas 21 días, el PJ ordenó la captura de tres autoridades políticas regionales. Sin lugar a dudas, este es el momento más difícil para el proceso de descentralización en nuestro país. 

Las denuncias se han sucedido una tras otra. Primero fue un Presidente Regional (PR) acusado de asesinato y corrupción (Áncash). Luego, otro denunciado por irregulares manejos de fondos públicos (Tumbes). Finalmente, un tercero acusado de haber recibido coimas de parte de empresarios constructores. Esto ha generado un escándalo político mayúsculo y un malestar ciudadano generalizado que pretende ser utilizado por algunos sectores para acabar con el proceso de descentralización iniciado durante el Gobierno del ex presidente Alejandro Toledo.

Las soluciones político-mediáticas

La primera medida lanzada por algunos políticos y medios de comunicación para acabar con los problemas de corrupción e ineficiencia en las regiones fue proponer la Interpelación y la Censura para los PR. La segunda, que es la que ahora nos interesa evaluar, es la “no reelección” de estas autoridades sub nacionales. Por lo que a continuación, procederemos a analizar esta iniciativa desde una mirada política y constitucional.

No obstante lo ya expuesto, y con cargo a desarrollar nuestra postura más adelante, debemos hacerle al lector una importante advertencia: la mayor ingenuidad de los políticos y los medios de comunicación en nuestro país es creer que los problemas estructurales se solucionan únicamente a través de la promulgación de normas prohibitivas o sancionatorias, ya sea a nivel constitucional y/o legal.

¿Reelección o no reelección?

Como bien lo ha señalado el profesor de Harvard Steven Levitsky (2014), el debate sobre la reelección presidencial -iniciado en el Congreso Constituyente Democrático de 1993- ha vuelto a cobrar a cobrar vigencia, pero esta vez para el caso de las autoridades regionales. ¿Deben o no poder reelegirse los PR? Esa es la pregunta que debemos responder.

Ahora bien, es preciso advertir que este debate sobre la reelección, ya sea presidencial o regional, no se circunscribe al ámbito nacional, de hecho hace unos meses, Daniel Ortega, presidente de Nicaragua, impuso la reelección en ese país, al puro estilo de Chávez en Venezuela, quien en su momento, emuló lo hecho por el gobierno autoritario de Alberto Fujimori en los 90. Así, mientras en otros países de la región como Ecuador la propuesta de reelección comienza a tomar fuerza, en el nuestro, la opinión mayoritaria (académica y política) es totalmente contraria a esta medida.

¿A qué se debe ello? Muy simple, en nuestro país los proyectos reeleccionistas han estado siempre vinculados a gobiernos autoritarios (Levitsky: 2014). En otras palabras, la imagen negativa (corrupción, crimen y abuso) que la dictadura dejó en el imaginario colectivo hace que la reelección presidencial como propuesta sea casi una herejía en el Perú.

Argumentos en contra de la reelección

Quienes se oponen a esta medida, señalan que la historia latinoamericana, ha sido adversa a la reelección, porque quien quiere reelección, lo que quiere es dictadura; permanecer en el cargo. La pregunta entonces que debemos formularnos es si esa misma reflexión aplica necesariamente para el caso de los PR. Más adelante veremos que la lógica no es la misma.

Como lo apuntó en su momento el profesor Domingo García Belaúnde, la reelección inmediata (peor la indefinida) ha sido funesta en América Latina y así lo demuestra la experiencia. Basta mirar la historia del siglo XX para encontrar ejemplos terribles de lo que acabamos de decir: Juan Vicente Gómez en Venezuela, 35 años; Porfirio Díaz en México, 35 años, Rafael Leónidas Trujillo en República Dominicana, 40 años y la familia Somoza en Nicaragua, 40 años. En consecuencia, son las estructuras mentales, la falta de cultura política, las estructuras económicas atrasadas, las que hacen que la reelección inmediata sea perniciosa en el Perú y Latinoamérica (García: 2006).

Sumado a todo ello, recientes investigaciones, como la llevada a cabo por el politólogo Javier Corrales demuestran que lo expuesto por García Belaúnde parece tener vigencia. Así, entre los años 1984 y 2013, 18 de los 20 presidentes latinoamericanos que buscaron la reelección fueron reelectos. Ello sugiere una tasa de reelección del 90%. ¿Por qué la tasa es tan alta? Muy sencillo: el poder del presidente en América Latina es tan fuerte que cuando este compite en una contienda electoral es muy difícil que sea vencido (muchas veces abusando de ese poder). Además, no es coincidencia que de 9 países latinoamericanos en donde se permitió la reelección entre 1990 y 2010, 6 (el Perú de Fujimori y la Venezuela de Chávez, entre otros) hayan terminado convertidos en auténticos autoritarismos competitivos.

La reelección no siempre socava la democracia

A pesar de lo ya señalado, la experiencia latinoamericana reciente, también registra casos en los cuales los presidentes que decidieron postular a la reelección no quebraron el orden democrático, sino más bien lo fortalecieron consolidando a sus instituciones políticas. Ese ha sido el caso de Cardoso (1994-2002) y Lula (2002-2010), en Brasil, y ese también será el caso de Santos en Colombia.

Entonces: ¿No era acaso que la reelección es siempre dañina para la democracia? Al parecer no. Existen países a nivel mundial que cuentan con esta figura en sus constituciones y que no podrían ser catalogados de antidemocráticos o autoritarios. ¿En dónde radica la diferencia? Politólogos como Nholen (2006) o Lanzaro (2001) afirman que la clave está en la fortaleza de las instituciones democráticas.

Es decir, reconociendo que en América Latina (en USA también) el poder del presidente es muy grande, cuando un país presenta instituciones legislativas, judiciales y electorales sólidas, capaces de limitar o corregir los abusos del poder político, entonces los costos del quiebre democrático son tal altos que ningún presidente, por muy popular que sea, se atrevería a optar por una alternativa autoritaria para prolongar su mandato. La clave entonces está en la fortaleza de las instituciones y en la existencia de mecanismos de control político eficaces.

¿En el Perú los Presidentes Regionales se reeligen?

A quienes creen que la prohibición de la reelección de los PR es una propuesta necesaria para resolver los problemas políticos subnacionales, debemos decirles que las estadísticas demuestran todo lo contrario. ¿Por qué afirmamos esto? En el año 2006, por ejemplo, solo 2 de los 25 PR fueron reelectos. En 2010, solo 6 fueron reelectos. Eso quiere decir que en el Perú (2002-2010) la reelección de los PR es la excepción y no la regla, ya que apenas el 16% logró ese cometido, y ninguno lo hizo por partida doble.

Entonces, si la propia realidad política nos dice que en nuestro país es casi imposible que un PR logre su reelección: ¿Tiene sentido prohibir esta posibilidad a nivel constitucional cuando en la realidad dicha práctica no se verifica? Nosotros creemos que no. Por eso a nuestro parecer, esta propuesta, tal y como ha sido planteada, resulta totalmente innecesaria.

¿Por qué no debemos prohibir la reelección de los Presidentes Regionales?

Yo diría que básicamente por 4 razones: 1) Los gobiernos necesitan tiempo suficiente para lograr sus objetivos (4 años es muy poco), especialmente para sacar adelante proyectos y reformas de largo plazo; 2) Es más democrático que los ciudadanos cuenten con una mayor posibilidad de alternativas políticas entre las cuales elegir que prohibir per se a una de ellas; 3) Si el PR tiene la opción de reelegirse tendrá mayores incentivos para “portarse bien” y hacer una gestión más eficiente (si eliminamos este incentivo institucional, el político puede optar por la fórmula “robar más y mejor en menor tiempo”); y 4) Los PR no tienen el poder que ostenta el Presidente de la República, el mismo que le ha permitido quebrar, en más de una oportunidad, el orden democrático sometiendo a las instituciones públicas y a la sociedad.

Sobre este último punto, debemos reconocer que casos como el del Gobierno Regional de Áncash pueden poner en duda la firmeza de nuestro argumento, ya que al parecer se trata de una autoridad que ha sido capaz de doblegar a las autoridades y medios de comunicación de su localidad. Sin embargo, es cierto también que cuando este caso adquirió notoriedad nacional, han sido las instituciones de control (Poder Judicial, Ministerio Público y Contraloría General de la República) las primeras en iniciar las investigaciones del caso. Eso quiere decir que si bien los PR (no todos) tienen poder a nivel local, esa fuerza no es tal cuando se la enfrenta a todo el aparato público (más presión mediática).

Las élites regionales y la renovación política

Pocos se han puesto a pensar en los costos políticos e institucionales que una prohibición de este tipo le demanda a nuestro sistema político. El más importante de ellos es el debilitamiento de las élites regionales. En un país como el nuestro que carece de un sistema de partidos sólido, con agrupaciones capaces de articular políticamente a toda la nación, las regiones deben servir como espacios en donde nuevos cuadros surjan y se consoliden a través de los años.

Por tanto, si prohibimos la reelección de los PR estaríamos eliminando uno de los incentivos más importantes que tienen los líderes y las agrupaciones sub nacionales para organizarse y competir electoralmente. De hecho, si uno mira con atención la experiencia latinoamericana podrá darse cuenta que en muchos otros países, los grandes nombres de la política nacional fueron primero importantes líderes y cuadros locales salidos del interior del país.

En el Perú en cambio, muy pocos son los alcaldes o PR que han sido capaces de dar el salto al plano nacional. De hecho, la historia nos dice que ningún alcalde, ni siquiera el de la capital (Bedoya, Barrantes, Belmont, Castañeda o Andrade) logró la Presidencia de la República cuando decidió competir por ella. En tal sentido, si consideramos que las regiones deben ser un semillero para la renovación de la política nacional, que nos libre de los mismos rostros y candidatos de siempre, entonces aceptemos que una propuesta de este tipo no hace sino entorpecer este camino. No olvidemos que nuestro país cuenta con hombres y mujeres de bien que a nivel regional y local llevan a cabo una gran labor, y no es justo que todos sean llamados corruptos o incapaces.

A modo de conclusión

Nosotros creemos, parafraseando a Levitsky, que abolir la reelección regional es fácil, pero soluciona poco. La tasa de reelección ya es baja, y prohibirlo debilitaría aún más a la clase política regional. Además, no debemos olvidar que la construcción de alianzas y redes de apoyo político subnacional es un arma fundamental a la hora de tentar una opción nacional.

Por lo ya planteado, consideramos, como lo señalamos en la columna pasada, que lo fundamental para solucionar el problema de la corrupción en las regiones es fortalecer a organismos como el Ministerio Público, el Poder Judicial y la Contraloría General de la República, cuya finalidad es justamente investigar, denunciar, procesar y sancionar a quienes incurren en delitos y/o faltas. Por ello, antes de llevar adelante reformas constitucionales prohibitivas, lo primero que debe hacerse es asumir la responsabilidad de reformar y fortalecer a las instituciones de control político ya existentes.

¿DEBEN O NO SER INTERPELADOS Y/O CENSURADOS LOS PRESIDENTES REGIONALES?

Los últimos acontecimientos ocurridos en el Gobierno Regional de Ancash (Caso César Álvarez), y las recientes denuncias de supuestos malos manejos y corrupción en el Gobierno Regional de Tumbes (Caso Gerardo Viñas), han abierto el debate en nuestro país en torno a qué medidas podría tomar el Estado con la finalidad de fiscalizar y controlar el desempeño de estas autoridades sub nacionales.  

Así, y como ya ocurrió en el año 2012 (ver Proyecto de Ley 01185/2011-CR, presentado por Carlos Bruce), un sector de la clase política, respaldado por algunos periodistas y líderes de opinión, ha planteado la necesidad de reformar la Constitución Política, para que el Congreso de la República pueda, citar, interpelar y censurar a los Presidentes Regionales por el trabajo que desempeñan en sus respectivas circunscripciones.

En aquella oportunidad, publiqué un artículo en la edición N° 53 del Periódico Mensual La Ley (Editorial Gaceta Jurídica), en el cual señalé que la medida materia de análisis carecía de sustento constitucional y político, y además, distorsionaba el diseño institucional adoptado por nuestro país en la Carta de 1993. Siendo que el tema ha vuelto a cobrar notoriedad pública y que los argumentos esgrimidos por quienes respaldan esta postura son básicamente los mismos, no me queda sino recordar las razones que expuse en aquél entonces para fundamentar mi posición.

Las razones detrás de la propuesta

Hoy, como en el año 2012, los promotores de la medida señalan que la misma busca establecer cierta equidad para que todos los funcionarios del Estado que manejan fondos públicos rindan cuentas ante el Congreso de la República. Como se sabe, basta revisar la Constitución para darse cuenta de ello, los Presidentes Regionales no están comprendidos dentro de la lista de funcionarios susceptibles de ser fiscalizados (a través de estos mecanismos) por el Poder Legislativo.

Ellos dicen básicamente que no es posible (ni lógico) que un ministro de Estado sí pueda ser citado y obligado a acudir al Parlamento, que pueda ser incluso sometido a un procedimiento de interpelación y/o censura, en caso se obtengan los votos para esta última, mientras que un Presidente Regional no. Incluso, han señalado que muchos Presidentes Regionales hacen caso omiso a citaciones en las cuales el Congreso les solicita informar sobre la marcha de su gestión.

Yo, como muchos, considero saludable que la clase política tome nota de la importancia que tiene para el país el implementar mecanismos de control y fiscalización política. Creo además que todas las autoridades en el Perú deberían estar obligadas a informarles a los ciudadanos sobre las decisiones que adoptan, sometiéndose al escrutinio público, como garantía de una gestión honesta y transparente.

Reacción política y presión mediática

Lo que me genera cierta desazón es que este tipo de debates en nuestro país siempre (o casi siempre) se abran a consecuencia de denuncias o cuestionamientos formulados por los medios de comunicación en torno a la posible comisión de delitos por parte de estas autoridades sub nacionales, como si en el Perú, las respuestas de nuestra clase política frente a este tipo de sucesos fuese siempre reactiva y no preventiva, y más debido a la presión que ejercen los conglomerados mediáticos que por un real y sincero propósito de lucha contra la corrupción en todas las instancias gubernamentales.

Reitero que la preocupación y la presentación de este tipo de iniciativas son saludables para nuestra democracia. Sin embargo, es preciso advertir que esta propuesta (que exige una modificación constitucional) puede resultar generando mayores problemas jurídicos y políticos que los que aparentemente busca solucionar.

Por eso en esta oportunidad, consideramos oportuno hacer algunos apuntes que ayuden a perfilar de mejor manera el debate constitucional y político que una propuesta de este tipo exige.

La Interpelación y censura son figuras parlamentarias

En primer lugar, debemos tener presente que tanto la interpelación como la censura son mecanismos de control político propios del Parlamento pensados única y exclusivamente para la fiscalización y la supervisión de la actuación del Poder Ejecutivo. Esa es su finalidad y naturaleza. Ello es así pues lo que se busca es establecer un sistema de pesos y contrapesos entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo. En tal sentido, ampliar el alcance de estas figuras a los Presidentes Regionales resulta una medida poco ortodoxa desde un punto de vista político y constitucional que desnaturaliza la razón de ser de estas instituciones pues como se sabe los Presidentes Regionales no forman parte del Gobierno Central sino más bien son la cabeza visible de Gobiernos subnacionales.

Supervisar, controlar y sancionar

En segundo lugar, debemos fijar con claridad cuál es el verdadero objetivo de esta medida. Decimos ello pues existe una enorme diferencia entre la potestad de citar y preguntarle a una autoridad regional por los avances o problemas de su gestión, buscando contribuir con esta en el desarrollo de sus políticas, frente a la facultad de interpelarla y censurarla a pesar de no formar parte del Poder Ejecutivo. En otras palabras, una cosa es pedir información con el ánimo de ayudarle a la autoridad regional a mejorar su desempeño, y otra muy distinta es pedirle cuentas para que en caso estas no dejen satisfechos a los interpeladores, los mismos tengan la atribución de censurar (destituir) a la autoridad democráticamente elegida.

Los Presidentes Regionales incómodos (cuidado con la persecución política)

En tercer lugar, la medida propuesta, en caso de no ser evaluada con rigurosidad y conocimiento técnico, puede terminar entorpeciendo el proceso de descentralización y regionalización iniciado durante el Gobierno del ex Presidente Alejandro Toledo. Se corre el riesgo de que dicha facultad termine convirtiéndose en un instrumento de presión o persecución política contra aquellas autoridades regionales que “sin incurrir en delitos o actos ilegales” resulten incómodas al Gobierno Nacional, al sostener tesis contrarias a las propuestas por el Poder Ejecutivo o por la mayoría congresal.

Ya existen mecanismos de control político en nuestra legislación

En cuarto lugar, debemos tener presente que actualmente ya existe en nuestra legislación un proceso de evaluación política de la gestión o desempeño de los Presidentes Regionales: la revocatoria. Es decir, esta modificación planteada no hace sino repetir la finalidad perseguida por mecanismos de democracia directa como el proceso revocatorio. La revocatoria fue pensada justamente para ello, para evaluar la labor y performance política de las autoridades regionales y locales, otorgándole a los electores la posibilidad de retirarles la confianza a aquellas autoridades elegidas directamente por el voto popular, bajo la lógica de que “quien los elige, los revoca”.

Es cierto que luego de 17 años de haber sido implementada la revocatoria, y hecho un balance sobre su aplicación, esta figura requiere ciertos ajustes normativos que eviten que la misma se convierta en un medio para la venganza política o el socavamiento de la legitimidad de la autoridad regional elegida. Por ello, es importante recordarle a la ciudadanía, que el año pasado, en un esfuerzo sin precedentes de coordinación y diálogo, los tres organismos electorales de nuestro país (JNE, RENIEC y ONPE), presentaron el Proyecto de Ley N° 2274-2012-JNE, mediante el cual se busca justamente mejorar el diseño normativo aplicable a esta figura constitucional de control político.

La propuesta exige mayores cambios normativos

En quinto lugar, en caso de que la iniciativa prospere, ello exigiría también una modificación en la legislación electoral y regional de la que nadie habla. Decimos ello pues la censura de un Presidente Regional nos invita a plantear algunas interrogantes que en su momento deberán ser absueltas legislativamente por los impulsores de la misma, por ejemplo: ¿Quién reemplazará al Presidente Regional censurado? ¿La censura de un Presidente Regional supone la convocatoria inmediata a nuevas elecciones? ¿La censura será temporal o definitiva? ¿Se puede censurar a un Presidente Regional en cualquier año de su gestión? ¿La censura de un Presidente Regional no supone acaso una alteración en el periodo de mandato de esta autoridad y, por consiguiente, un cambio en toda la legislación electoral regional y local? Estas son preguntas que deben hacerse y que al parecer han pasado desapercibidas por los medios de comunicación y los políticos que hoy en día apoyan esta propuesta.

Para fiscalizar no es necesario reformar la Constitución

En sexto lugar, no compartimos la razón expuesta por los políticos (y medios) en torno a la necesidad de modificar la Constitución para lograr que los Presidentes Regionales rindan cuentas ante el país. En mi opinión, basta con desarrollar legislativamente los alcances del artículo 199° de la Carta y señalar con claridad que dentro de los organismos encargados de fiscalizar la labor de los gobiernos regionales también se encuentra el Congreso de la República. Esto es así ya que si la finalidad de la medida es únicamente supervisar y fiscalizar el desempeño de los gobiernos subnacionales basta con la promulgación de una ley de desarrollo en los términos del artículo constitucional ya señalado.

Las instituciones de control en el Perú

En séptimo lugar, es preciso tener presente que en nuestro país tenemos organismos como el Ministerio Público, el Poder Judicial y la Contraloría General de la República, cuya finalidad es justamente investigar, denunciar, procesar y sancionar a quienes incurren en delitos y/o faltas. Por eso creo que antes de llevar adelante reformas constitucionales de este tipo, lo primero que debe hacerse es asumir la responsabilidad política de reformar y fortalecer a estas instituciones. No es posible, por ejemplo, que periodistas o autoridades que deciden enfrentarse a la corrupción sean amenazadas de muerte, y en el peor de los casos, resulten asesinados a mansalva por criminales que muchas veces logran burlar la acción de la justicia.

Esta reforma constitucional es inviable (los votos)

Finalmente, y más allá de la reflexión política y constitucional esgrimida, existe un dato fundamental que desde nuestro punto de vista no ha sido adecuadamente calibrado. Para reformar la Constitución se requiere alcanzar un amplio consenso al interior del Congreso, ya que para sortear la convocatoria a un referéndum nacional sobre la materia se requiere una mayoría de 87 votos que apruebe en dos legislaturas sucesivas un proyecto de reforma como el que se plantea. Por lo tanto, y a la luz de la experiencia reciente, yo me pregunto lo siguiente: ¿Qué tan viable es para un Parlamento como el nuestro, que ha demostrado su absoluta incapacidad para generar consensos, impulsar una reforma de este tipo? Este es el Parlamento que demoró años en ponerse de acuerdo para el nombramiento de los nuevos miembros del Tribunal Constitucional, y que todavía tiene pendiente la elección del Defensor del Pueblo, no lo olvidemos.

Además, debemos tener presente que este es un Parlamento atomizado en el cual muchos de sus miembros fungen, unos más que otros, como auténticos defensores y gestores de intereses de autoridades regionales, las mismas que durante el periodo electoral pasado contribuyeron “desinteresadamente” con sus campañas políticas. ¿Podrá un Parlamento con estas características impulsar una reforma como la que se plantea? Yo tengo mis dudas.

En suma, por estas razones, considero que lo recomendable en este caso es fortalecer los mecanismos de supervisión y evaluación ya existentes, consolidar a las instituciones vinculadas a esta tarea, y con ello fortalecer el sistema de control político diseñado en nuestra Constitución. En todo caso, si la propuesta llega a ser merituada por la representación nacional, esperamos que el debate tome en cuenta las consideraciones constitucionales y políticas que en esta oportunidad hemos advertido.