LA BICAMERALIDAD EN EL PERÚ

Hace algunos días, la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República, aprobó un pre-dictamen multipartidario que contempla el retorno a la bicameralidad. De acuerdo a este dictamen, el Congreso contaría con 130 diputados (cámara baja) elegidos por distrito múltiple y 60 senadores (cámara alta) elegidos por distrito único. Cabe señalar que la única agrupación política que voto en contra de esta propuesta fue Fuerza Popular (el fujimorismo). 

Argumentos a favor y en contra

Como era de esperarse, este tema, como tantos otros vinculados a la reforma del sistema político, viene generando una interesante polémica entre quienes están a favor y en contra de esta medida. Quienes apoyan la propuesta, lo hacen porque creen que la fórmula bicameral asegura una óptima calidad legislativa, además de mejorar la representación y los mecanismos de control político. Por su parte, quienes están en contra de esta iniciativa, sostienen que esto generará mayores costos para el país, además de ser una medida impopular que terminará por desacreditar (aún más) la imagen del Parlamento.

Más allá de las preferencias personales (en principio yo apuesto por el diseño bicameral), creo que en nuestro país no hemos comprendido realmente la importancia que tiene la estructura del Parlamento para el ejercicio de las funciones constitucionales que el Congreso debe cumplir. Por ello, es preciso centrar este debate a la luz de las tres grandes funciones que todo Parlamento debe cumplir en una democracia: 1) Representar; 2) Legislar; y 3) Controlar políticamente al Gobierno. Sólo si sabemos cuáles son las labores que el Congreso debe cumplir, podremos debatir en torno a si el bicameralismo es el diseño que mejor garantiza el cumplimiento de las mismas.

A favor del bicameralismo

En mi opinión, creo que el diseño bicameral es mucho mejor que el unicameral, básicamente por las siguientes razones: 1) Permite corregir la situación de sub-representación que actualmente padecemos en nuestro país; 2) Permite asegurar una representación sub-nacional (diputados elegidos por distrito múltiple) y una representación nacional (senadores elegidos por distrito único); 3) Permite una mejor representación en una sociedad heterogénea como la nuestra; 3) Permite, “por medio de la revisión legislativa”, un mayor análisis del contenido normativo de los proyectos de ley, sobre todo de aquellos que versen sobre temas vinculados a reformas constitucionales, leyes orgánicas o leyes de desarrollo de derechos fundamentales; 4) Permite controlar y fiscalizar los actos de Gobierno (pues es muy difícil que el partido oficialista pueda controlar ambas cámaras); 5) Permite una mayor especialización en el trabajo congresal, a partir de una adecuada distribución de funciones entre la cámara de diputados y la de senadores (evitando que ambas se conviertan en cámaras siamesas).

Los argumentos del fujimorismo

A pesar de las bondades que el diseño bicameral puede ofrecernos, me gustaría dar respuesta a los dos argumentos que los críticos de esta propuesta vienen sosteniendo en los medios de comunicación, que como ya señalé, están referidos básicamente al gasto que la medida genera y a la impopularidad de la misma.

Dicen los fujimoristas que la propuesta aumentará el gasto público y que lo que se requiere es mayor eficiencia parlamentaria. Bueno, al fujimorismo habría que recordarle que cuando en el año 1993 lograron establecer la fórmula unicameral, reduciendo el número de congresistas a la mitad (de 240 a 120), el presupuesto no solo no se redujo, sino que aumentó notablemente, y ello no trajo consigo los resultados que su pragmatismo tanto proclamaba.

Como bien nos lo recuerda Fernando Tuesta, los congresos que tienen tan solo una cámara, funcionan en países pequeños (Namibia), los nórdicos de monarquías constitucionales históricas (Suecia), las democracias populares (China), las democracias ex socialistas (Georgia), en gobiernos autoritarios (Venezuela con Chávez y Perú, con Fujimori), o en países como los de América Central. Entonces, si aplicamos este razonamiento al caso peruano, claramente podremos darnos cuenta que la fórmula unicameral (al menos en teoría) no se ajusta a las características y necesidades de nuestro país.

Los problemas de la sub-representación

Para el fujimorismo, bastan 130 congresistas (antes 120) para representar los intereses de los 30 millones de peruanos. Como se puede apreciar, una afirmación de este tipo, además de carecer de todo sustento teórico y empírico, resulta ser a todas luces falaz y extremadamente populista (nadie quiere más otorongos, dicen los fujimoristas). Decimos todo ello, pues toda persona con un mínimo de sentido común sabe que el número de representantes en un parlamento debe guardar  relación con el número de ciudadanos a los cuales se pretende representar.

Así, si en el año 2013 el número de peruanos es mayor al que teníamos en 1993, resulta lógico que el número de representantes también aumente. Del mismo modo, si el Perú tiene una población mayor a la de Chile, Guatemala, Bolivia o República Dominicana, es lógico que el número de sus parlamentarios también lo sea, sin embargo, y he allí la irracionalidad fujimorista, los cuatro países citados, cuentan con un Congreso más numeroso que el nuestro. Al parecer, los fujimoristas no saben que nuestro país cuenta con uno de los mayores índices de sub-representación de toda la región. Pero eso a ellos no les importa.

Entonces, lo que debemos entender es que si bien es importante garantizar la eficiencia de los parlamentarios, no menos importante es saber determinar el número suficiente de los mismos, pues como lo señalan la mayoría de politólogos, es casi imposible que un solo congresista represente efectivamente a 153.461 electores, tal como ocurre en nuestro país actualmente.

El miedo a la encuestocracia

Por otro lado, dicen los fujimoristas, que esta medida es impopular, que la población no está a favor de la bicameralidad, y que por tanto, el Parlamento cometería un grave error si decide seguir adelante con la propuesta. A los fujimoristas habría que recordarles que los políticos no deben tomar sus decisiones únicamente en función de lo que puedan opinar los ciudadanos, la percepción de la opinión pública es importante, pero esa opinión pública debe ser guiada y orientada, y son justamente los políticos los que deben tratar de liderar este tipo de iniciativas que siendo de momento impopulares, pueden ayudar a mejorar el sistema político de nuestro país. Los políticos deben comprender que su juicio no puede estar sometido a lo que dicten los sondeos de opinión, sostener eso es convertir al político en un títere de la encuestocracia.

La bicameralidad no es suficiente

No obstante lo antes señalado, es necesario dejar en claro que el retorno a la bicameralidad parlamentaria no garantiza por sí misma una mejora en el desempeño de este poder del Estado. Los políticos y ciudadanos deben saber que esta reforma debe ir acompañada de otras que ayuden a corregir los errores de diseño que nuestro sistema político presenta. En otras palabras, lo que el Perú requiere es dar inicio a un proceso de profunda reingeniería constitucional, que abra el debate sobre las  reformas que deben implementarse en los tres grandes campos del sistema político: 1) El sistema de partidos; 2) El sistema electoral; y 3) El sistema de gobierno.

No es menester de este artículo agotar todos los temas que una reforma como la que planteamos exige desarrollar. Sin embargo, creemos que el posible retorno a la fórmula bicameral de nuestro Congreso nos obliga a impulsar otras reformas políticas vinculadas básicamente a la consolidación del sistema de partidos, y para ello es necesario asegurar: 1) La democracia interna de los partidos; 2) El financiamiento público de los mismos; 3) La valla electoral diferenciada (para partidos y alianzas); 4) La eliminación del voto preferencial; y 5) La sanción del transfuguismo.

Estas reformas planteadas no son todas las que el sistema político peruano necesita, pero creo que son las primordiales, pues si estas no se concretan, es muy posible que el retorno a la bicameralidad no sea otra cosa que un fallido intento (uno más) por mejorar el diseño institucional de nuestra frágil democracia política.

Reformar la Constitución

Hace algunos días se viene discutiendo en el seno de la Comisión de Constitución del parlamento las propuestas de Reforma Constitucional que en el término de dos semanas, como máximo, serán sometidas a votación en el Pleno del Congreso de la República. La comisión ya mandó el proyecto de reforma vinculado a la modificatoria del artículo 31º de la Constitución referido a la obligatoriedad del voto, por considerar, que dadas las condiciones sociales, políticas y culturales de nuestro país, dicha modificatoria, en lugar de contribuir al fortalecimiento de la democracia traería consigo serios problemas de representación y legitimidad política. Sin embargo, son otros los temas que serán materia de reflexión y de debate tales como la vacancia de los congresistas que alcancen un número determinado de inasistencias injustificadas, la renunciabilidad al cargo parlamentario, la reforma de lo concerniente al título sobre la Administración de Justicia, la ampliación, a 7 años, del cargo de Director del Banco Centra de Reserva, y, por último, la más polémica de todas, el retorno a la bicameralidad.

Todos estos temas tienen una importancia vital en el diseño de nuestras instituciones políticas y en el impacto de las mismas en el camino hacia el fortalecimiento de nuestro sistema democrático, sin embargo, me parece que no han sido adecuadamente debatidas por los miembros de la mencionada comisión, es por ello que creo necesario hacer algunas precisiones.

La renunciabilidad al cargo o del mandato parlamentario es absolutamente viable y constitucional ya que nadie puede ser obligado a continuar desarrollando una labor cuando no se siente augusto con él o cuando simplemente no desea hacerlo, dejando así el camino libre para otra persona que sienta el compromiso personal de cumplir con este importante encargo, lo contrario sería caer en una suerte de retorno a épocas medievales en la cual el trabajo forzado era visto como óptimo y hasta saludable para aquellas personas cuya vida de ocio las podría empujar al delito o a la inmoralidad.

La posibilidad de vacar a aquellos congresistas que de manera reiterada e injustificada no cumplen con asistir a las sesiones del congreso también es atendible ya que ellos son elegidos para desarrollar una labor a tiempo completo por encargo de la voluntad ciudadana y no es posible que de manera irresponsable y poco seria decidan incumplir olímpicamente con tal encargo, el parlamento requiere de personas que se comprometan con su labor de manera desinteresada y bajo el entendido que el sistema democrático necesita del esfuerzo de todos, peor en especial de los representantes de la ciudadanía, nuestro país necesita verdaderos padres de la patria no dirigentes de fútbol o advenedizos que anteponen sus intereses personales a los de la sociedad en general.

La ampliación, a 7 años, del cargo de Director del Banco Central de Reserva, es también una propuesta interesante que pretende darle mayor autonomía a este organismo constitucional, fortaleciendo su institucionalidad y la capacidad de acción del mismo, todo ello con el fin de cumplir con mayor independencia del poder político la función que la Constitución le ha encargado, como es preservar la estabilidad monetaria, y ello porque ahora la estabilidad en el cargo del director no dependerá de la discrecionalidad del gobernante de turno.

La bicameraliad es quizá la reforma política más importante que este paquete de reformas trae consigo, no sólo porque eleva los niveles de representación política, a partir de un Senado cuya conformación sea fruto de la elección de sus miembros a nivel regional o nacional, sino también porque favorece la especialización en el trabajo de dos cámaras imperfectas, es decir, en cámaras que se repartan competencias y funciones, con una cámara evidentemente política como la de diputados y una cámara de mayor reflexión y análisis de temas de ascendencia nacional como sería la de senadores y por supuesto, un mayor control político no sólo de los actos del gobierno, sino de un autocontrol parlamentario con dos cámaras que sin entorpecerse mutuamente se controlan y coordinan sus acciones, todo ello, muy a pesar del argumento simplista y populista de algunos que creen que una cámara es lo mejor pues al tener menos un mero de congresistas genera mucho más gasto, como si la labor o la imagen del parlamento se midiera por un estado de pérdidas o ganancias o un balance contable y no por la calidad de su producción legislativa o su labor de control político.

No obstante la importancia de la reflexión teórica sobre estas reformas, estas no gozan del apoyo de las grandes mayorías, las cuales se sienten ajenas a este tipo de temas, los cuales no generan en ellas mayor interés, por tanto, es muy poco probable que mediante un referéndum estas puedan se aprobadas, en ese sentido, sólo nos resta confiar en que los parlamentarios pueden establecer consensos en torno a estos temas fundamentales, no obstante, el escepticismo que genera el hecho de esperar que este grupo de parlamentarios, el mismo que demostró su incapacidad para tareas vitales para nuestro sistema constitucional como la elección de los nuevos magistrados del Tribunal Constitucional, alcancen un número de dos tercios del número legal de congresistas en dos legislaturas sucesivas y así puedan concretarse estas reformas, en todo caso, estaremos atentos al comportamiento de las fuerzas políticas para aplaudir, como nunca, o criticar, como siempre, su pobre desempeño político.

Rafael Rodríguez Campos