miércoles, 18 de diciembre de 2013

LA BICAMERALIDAD EN EL PERÚ


Hace algunos días, la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República, aprobó un pre-dictamen multipartidario que contempla el retorno a la bicameralidad. De acuerdo a este dictamen, el Congreso contaría con 130 diputados (cámara baja) elegidos por distrito múltiple y 60 senadores (cámara alta) elegidos por distrito único. Cabe señalar que la única agrupación política que voto en contra de esta propuesta fue Fuerza Popular (el fujimorismo). 

Argumentos a favor y en contra

Como era de esperarse, este tema, como tantos otros vinculados a la reforma del sistema político, viene generando una interesante polémica entre quienes están a favor y en contra de esta medida. Quienes apoyan la propuesta, lo hacen porque creen que la fórmula bicameral asegura una óptima calidad legislativa, además de mejorar la representación y los mecanismos de control político. Por su parte, quienes están en contra de esta iniciativa, sostienen que esto generará mayores costos para el país, además de ser una medida impopular que terminará por desacreditar (aún más) la imagen del Parlamento.

Más allá de las preferencias personales (en principio yo apuesto por el diseño bicameral), creo que en nuestro país no hemos comprendido realmente la importancia que tiene la estructura del Parlamento para el ejercicio de las funciones constitucionales que el Congreso debe cumplir. Por ello, es preciso centrar este debate a la luz de las tres grandes funciones que todo Parlamento debe cumplir en una democracia: 1) Representar; 2) Legislar; y 3) Controlar políticamente al Gobierno. Sólo si sabemos cuáles son las labores que el Congreso debe cumplir, podremos debatir en torno a si el bicameralismo es el diseño que mejor garantiza el cumplimiento de las mismas.


A favor del bicameralismo

En mi opinión, creo que el diseño bicameral es mucho mejor que el unicameral, básicamente por las siguientes razones: 1) Permite corregir la situación de sub-representación que actualmente padecemos en nuestro país; 2) Permite asegurar una representación sub-nacional (diputados elegidos por distrito múltiple) y una representación nacional (senadores elegidos por distrito único); 3) Permite una mejor representación en una sociedad heterogénea como la nuestra; 3) Permite, “por medio de la revisión legislativa”, un mayor análisis del contenido normativo de los proyectos de ley, sobre todo de aquellos que versen sobre temas vinculados a reformas constitucionales, leyes orgánicas o leyes de desarrollo de derechos fundamentales; 4) Permite controlar y fiscalizar los actos de Gobierno (pues es muy difícil que el partido oficialista pueda controlar ambas cámaras); 5) Permite una mayor especialización en el trabajo congresal, a partir de una adecuada distribución de funciones entre la cámara de diputados y la de senadores (evitando que ambas se conviertan en cámaras siamesas).

Los argumentos del fujimorismo

A pesar de las bondades que el diseño bicameral puede ofrecernos, me gustaría dar respuesta a los dos argumentos que los críticos de esta propuesta vienen sosteniendo en los medios de comunicación, que como ya señalé, están referidos básicamente al gasto que la medida genera y a la impopularidad de la misma.

Dicen los fujimoristas que la propuesta aumentará el gasto público y que lo que se requiere es mayor eficiencia parlamentaria. Bueno, al fujimorismo habría que recordarle que cuando en el año 1993 lograron establecer la fórmula unicameral, reduciendo el número de congresistas a la mitad (de 240 a 120), el presupuesto no solo no se redujo, sino que aumentó notablemente, y ello no trajo consigo los resultados que su pragmatismo tanto proclamaba.


Como bien nos lo recuerda Fernando Tuesta, los congresos que tienen tan solo una cámara, funcionan en países pequeños (Namibia), los nórdicos de monarquías constitucionales históricas (Suecia), las democracias populares (China), las democracias ex socialistas (Georgia), en gobiernos autoritarios (Venezuela con Chávez y Perú, con Fujimori), o en países como los de América Central. Entonces, si aplicamos este razonamiento al caso peruano, claramente podremos darnos cuenta que la fórmula unicameral (al menos en teoría) no se ajusta a las características y necesidades de nuestro país.

Los problemas de la sub-representación

Para el fujimorismo, bastan 130 congresistas (antes 120) para representar los intereses de los 30 millones de peruanos. Como se puede apreciar, una afirmación de este tipo, además de carecer de todo sustento teórico y empírico, resulta ser a todas luces falaz y extremadamente populista (nadie quiere más otorongos, dicen los fujimoristas). Decimos todo ello, pues toda persona con un mínimo de sentido común sabe que el número de representantes en un parlamento debe guardar  relación con el número de ciudadanos a los cuales se pretende representar.

Así, si en el año 2013 el número de peruanos es mayor al que teníamos en 1993, resulta lógico que el número de representantes también aumente. Del mismo modo, si el Perú tiene una población mayor a la de Chile, Guatemala, Bolivia o República Dominicana, es lógico que el número de sus parlamentarios también lo sea, sin embargo, y he allí la irracionalidad fujimorista, los cuatro países citados, cuentan con un Congreso más numeroso que el nuestro. Al parecer, los fujimoristas no saben que nuestro país cuenta con uno de los mayores índices de sub-representación de toda la región. Pero eso a ellos no les importa.

Entonces, lo que debemos entender es que si bien es importante garantizar la eficiencia de los parlamentarios, no menos importante es saber determinar el número suficiente de los mismos, pues como lo señalan la mayoría de politólogos, es casi imposible que un solo congresista represente efectivamente a 153.461 electores, tal como ocurre en nuestro país actualmente.

El miedo a la encuestocracia

Por otro lado, dicen los fujimoristas, que esta medida es impopular, que la población no está a favor de la bicameralidad, y que por tanto, el Parlamento cometería un grave error si decide seguir adelante con la propuesta. A los fujimoristas habría que recordarles que los políticos no deben tomar sus decisiones únicamente en función de lo que puedan opinar los ciudadanos, la percepción de la opinión pública es importante, pero esa opinión pública debe ser guiada y orientada, y son justamente los políticos los que deben tratar de liderar este tipo de iniciativas que siendo de momento impopulares, pueden ayudar a mejorar el sistema político de nuestro país. Los políticos deben comprender que su juicio no puede estar sometido a lo que dicten los sondeos de opinión, sostener eso es convertir al político en un títere de la encuestocracia.

La bicameralidad no es suficiente

No obstante lo antes señalado, es necesario dejar en claro que el retorno a la bicameralidad parlamentaria no garantiza por sí misma una mejora en el desempeño de este poder del Estado. Los políticos y ciudadanos deben saber que esta reforma debe ir acompañada de otras que ayuden a corregir los errores de diseño que nuestro sistema político presenta. En otras palabras, lo que el Perú requiere es dar inicio a un proceso de profunda reingeniería constitucional, que abra el debate sobre las  reformas que deben implementarse en los tres grandes campos del sistema político: 1) El sistema de partidos; 2) El sistema electoral; y 3) El sistema de gobierno.


No es menester de este artículo agotar todos los temas que una reforma como la que planteamos exige desarrollar. Sin embargo, creemos que el posible retorno a la fórmula bicameral de nuestro Congreso nos obliga a impulsar otras reformas políticas vinculadas básicamente a la consolidación del sistema de partidos, y para ello es necesario asegurar: 1) La democracia interna de los partidos; 2) El financiamiento público de los mismos; 3) La valla electoral diferenciada (para partidos y alianzas); 4) La eliminación del voto preferencial; y 5) La sanción del transfuguismo.


Estas reformas planteadas no son todas las que el sistema político peruano necesita, pero creo que son las primordiales, pues si estas no se concretan, es muy posible que el retorno a la bicameralidad no sea otra cosa que un fallido intento (uno más) por mejorar el diseño institucional de nuestra frágil democracia política.

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