miércoles, 17 de septiembre de 2014

EL PROCESO DE REVOCATORIA EN EL PERÚ



En el Perú, tan importante como las Elecciones Regionales y Municipales, son las Consultas Populares de Revocatoria de Autoridades (CPR). La experiencia reciente nos demuestra cómo los perdedores de un proceso electoral, muchas veces se convierten en los impulsores de las CPR de autoridades. Por tal motivo, en esta oportunidad, analizaremos el contenido del Proyecto de Ley presentado por los organismos electorales (JNE, ONPE y RENIEC) que busca mejorar el marco normativo de la CPR en nuestro país.


Así, en abril del año pasado (28/05), luego de un trabajo conjunto, los organismos electorales -JNE, ONPE y RENIEC-, presentaron una iniciativa legislativa (Proyecto de Ley N° 2274/2012) que tiene por objetivo fundamental incidir en los temas centrales referidos a la Consulta Popular de Revocatoria (CPR).

Del mismo modo, se advierte en la propuesta, que lo que se busca con este Proyecto es la formulación de una legislación que sea capaz de hacer compatibles dos valores fundamentales del sistema democrático: el principio de participación política y el de gobernabilidad democrática.

Para ello, los organismos electorales han llevado adelante un estudio minucioso acerca del efecto que el proceso de consulta popular de revocatoria de autoridades ha tenido en nuestro sistema político durante los últimos 16 años (1997-2013).



  1. Datos
Pero antes de dar a conocer el contenido de este Proyecto, creemos importante presentar algunos datos que nos permiten apreciar la magnitud de la problemática que en esta oportunidad se busca corregir con la presentación de esta iniciativa legislativa:

-       En nuestro país han sido sometidos a CPR 4712 autoridades municipales. Esta cifra convierte al Perú en el país con más CPR en el mundo (y con mayor número de autoridades revocadas).
-       En nuestro país se han revocado a 1552 autoridades municipales, ninguna regional, de ellas 279 son alcaldes y 1273 regidores.
-       De un total de 757 de circunscripciones en donde se han realizado CPR, son distritos 748 y solo 6 provincias.
-       Del total de esas circunscripciones, casi el 92% tienen menos de cinco mil electores.
-       De los 5800 kits electorales vendidos fueron aprobadas 1159 solicitudes. Es decir, el 20% de kits electorales vendidos terminan dando lugar a CPR en nuestro país.


-       El motivo que con mayor frecuencia suelen exponer quienes impulsan la CPR es el “incumplimiento de procesas electorales y plan de trabajo (16.3%), seguido de la “incapacidad de la gestión municipal” (10.7%) y la malversación de fondos (10.5%), entre otros.
-       El porcentaje mayor de circunscripciones en donde se han llevado a cabo las CPR se encuentra en la Sierra (60.5%), seguida de la Costa (30.4%) y el menor número en la Selva (9.1%).
-       El 20% de los promotores que impulsan las CPR, habían sido candidatos (dato registrado en el 2012), en las elecciones que perdieron. Es difícil conocer el número exacto de promotores que actúan bajo las órdenes o influencias de terceros, otros ex candidatos o ex alcaldes.
-       Existen distritos (San Silvestre de Cochan en Cajamarca o Curimaná en Ucayali, por ejemplo) en los que se han realizado CPR en todos los mandatos posibles. Desde 1995 entonces, en estas circunscripciones, no ha habido alcalde electo que no haya pasado por un proceso de este tipo.



  1. El Proyecto
Ahora bien, luego de exponer algunos de los datos recogidos durante este periodo de implementación de este mecanismo, pasaremos a analizar el contenido del Proyecto. Formalmente, este Proyecto de una Nueva Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, consta de la respectiva Exposición de Motivos y de un cuerpo legal compuesto por cuarenta y dos (42) artículos y cuatro (4) Disposiciones Modificatorias, Derogatorias y Finales.
A continuación, resumiremos brevemente las partes más importantes del  Proyecto: i) El diagnóstico (problemas del diseño normativo actual); y ii) Las soluciones que el Proyecto recoge.

i)             El diagnóstico (problemas del diseño normativo actual)

a)    Primer Problema: el número de firmas que se requiere para convocar a una CPR

La actual legislación dispone que para solicitar la CPR se requiere la adhesión del 25% del padrón electoral de la circunscripción, con un límite de 400 mil firmas. Sin embargo, este umbral del 25% no opera para Lima Metropolitana, ya que para esta se requiere únicamente la firma de 400 mil ciudadanos. Esto quiere decir que para Lima Metropolitana basta con que el 6.7% de los electores firme la lista de adherentes para que la convocatoria proceda.

b)   Segundo Problema: el momento en el que se puede llevar a cabo una CPR

Actualmente, la revocatoria puede ser convocada en el segundo y tercer año del mandato. Ahora bien, si la finalidad de este mecanismo es evaluar el desempeño de las autoridades municipales, y ese desempeño debe ser merituado en función al programa de gobierno municipal propuesto durante la campaña electoral, ¿Qué evaluación objetiva puede llevarse a cabo a la mitad del periodo? Recordemos que muchos kits electorales son comprados el primer día útil del segundo año de gestión; es decir, cuando es casi imposible saber si la gestión será o no exitosa.

c)    Tercer Problema: el número de votos necesarios para revocar a una autoridad

Ahora, se requiere la mitad más uno de los votos válidos. Pero además se señala que para que la revocatoria proceda se necesita la participación del 50% de los electores. Como podemos darnos cuenta, esta lógica es absolutamente irracional pues puede conducirnos a un escenario totalmente absurdo en cual la autoridad democráticamente elegida termina siendo revocada con un número de votos inferior al que obtuvo para ganar las elecciones.



d)   Cuarto Problema: la convocatoria a Nuevas Elecciones Municipales (NEM)

El actual diseño señala que si se revoca a un tercio del concejo municipal o regional, se debe convocar a NEM. Como se ha podido constatar a lo largo de los años, esta posibilidad de convocar a NEM se ha convertido en un incentivo pernicioso para solicitar la revocatoria. Pareciera que lo único que les interesa a quienes promueven la revocatoria (que son básicamente los que perdieron en la elección pasada o los enemigos políticos de la autoridad) es abrirse un nuevo camino para llegar al gobierno municipal o regional. 

e)    Quinto Problema: la fiscalización del financiamiento invertido por las agrupaciones política en los procesos de revocatoria

Actualmente, no existe una norma expresa que obligue a las organizaciones políticas (oficialistas y opositores) que participan en la CPR a rendir cuentas sobre sus fuentes de financiamiento ante la autoridad electoral competente. Esta situación genera dudas en torno al origen del dinero, público y privado, con el que se financian estas campañas.

ii)            Las soluciones que el Proyecto recoge

La propuesta presentada por los organismos electorales presenta 5 soluciones para la problemática antes descrita. Estas son:

  1. Sobre el número de firmas que se requiere para convocar a una CPR
La propuesta busca establecer un único criterio aplicable a todos los casos (25%), teniendo en cuenta que ese porcentaje está en función del aumento o disminución de la población electoral. Esto evitará que el fundamento mismo del principio democrático se vea vulnerado, pensemos: ¿Por qué sólo el 6.7% de la población electoral en Lima puede obligar al 93,3% restante a acudir a las urnas? Este es el problema puntual que se pretende corregir con esta propuesta.

  1. Sobre el periodo en el que se puede llevar a cabo una CPR
La propuesta establece que la CPR proceda una vez en el periodo, y siempre el tercer domingo del mes de noviembre del tercer año (así los ciudadanos tendrán un mayor tiempo para evaluar a la gestión). Eso además permitirá que las entidades estatales calendaricen y programen de mejor manera los procesos electorales en nuestro país.



  1. Sobre el número de votos necesarios para revocar a una autoridad
La propuesta señala que la cantidad de votos para la revocación nunca puede ser menor a la cantidad de votos con los que la autoridad en consulta fue elegida. Además, la opinión del JNE, la misma que compartimos, señala que para revocar a las autoridades se requiere el voto aprobatorio de la mitad más uno de los electores hábiles del padrón de la circunscripción, y no de tan sólo el 50% de los votos válidos, como ocurre ahora.

  1. Sobre la convocatoria a Nuevas Elecciones Municipales (NEM)
La propuesta busca eliminar las NEM y pasar a un sistema de sucesión. Es decir, si se revoca a una autoridad quien lo remplaza es el suplente de esa lista. Con lo cual, lograríamos eliminar la transitoriedad que actualmente padecemos, con autoridades cuyo periodo de mandato es bastante efímero, situación que genera inestabilidad e ingobernabilidad para nuestro sistema político.

  1. Sobre la fiscalización del financiamiento invertido por las agrupaciones política en las CPR
La propuesta plantea dotar a la ONPE de las competencias necesarias para efectuar dicha labor de fiscalización. En un país con índices de corrupción tan altos como el nuestro, resulta fundamental identificar el origen de los fondos y la identidad de los aportantes privados, pues ello nos permitirá conocer a las personas, empresas, gremios y movimientos que respaldan el proceso y sus posibles intereses.



  1. Un pesimismo justificado
En la academia existe un consenso, más o menos general y estable, en torno al diagnóstico de la problemática hecha por los organismos electorales sobre esta materia y a las soluciones propuestas en el Proyecto. Sin embargo, -esa es la pregunta que me hacen alumnos y colegas- ¿Es posible que este Proyecto sea aprobado por el Congreso de la República? Leo la columna de Carlos Meléndez (25/08/2014), y debo confesar que la misma me ayuda a responder la pregunta que acá planteamos.

Este politólogo dice lo siguiente: “En el Perú, disculpen la crueldad, el intelectual está condenado a ser pesimista. Existe una división natural entre intelectuales (pesimistas por naturaleza) y políticos y tecnócratas (optimistas por obligación)”. No obstante ello, espero que los políticos hagan que me coma mi pesimismo, y aprueben este Proyecto que es –por muchas razones- mejor que la actual Ley de Derechos de Participación y Control Ciudadanos.

Nota: Resulta necesario reconocer el esfuerzo hecho por los tres organismos electorales -JNE, ONPE y RENIEC- en el diseño, elaboración y presentación de este Proyecto de Ley. 


Los interesados en el tema, pueden revisar el artículo del profesor Fernando Tuesta Soldevilla titulado: “Las revocatorias en el Perú: entre la participación y la gobernabilidad en el Perú”.

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