miércoles, 27 de agosto de 2014

POR UNA NUEVA LEY DE PARTIDOS POLÍTICOS EN EL PERÚ


En diciembre del año pasado (06/12), luego del trabajo conjunto llevado a cabo entre los organismos electorales -JNE, ONPE y RENIEC-, se propuso una iniciativa legislativa (Proyecto de Ley N° 3060/2013) que tiene por objetivo central fortalecer a los partidos políticos creando el marco adecuado para su desarrollo en mejores condiciones de institucionalidad, democracia interna, equidad y transparencia, así lo señalan los organismos electorales, autores de esta iniciativa.

Formalmente, este Proyecto de una Nueva Ley de Partidos Políticos, consta de la respectiva Exposición de Motivos (la parte más interesante del documento) y de un cuerpo legal compuesto por cuarenta y un (41) artículos y cinco (5) Disposiciones Finales, Transitorias y Derogatorias.

Ahora bien, en esta oportunidad, resumiremos brevemente dos de las partes más importantes de este Proyecto: 1) El diagnóstico (problemas del sistema partidista peruano); y 2) Las soluciones que el Proyecto recoge.

1)    El diagnóstico (problemas del sistema partidista peruano)

El Proyecto nos recuerda que la importancia de los partidos es de tal envergadura que no existe sistema político en el que no estén presentes. Más, cuando una de las particularidades del sistema democrático, es que la única vía de acceso al poder, son las elecciones abiertas y competitivas. Así, los partidos se interrelacionan, creando un  sistema que se fortalece o debilita en función del número que lo compone y la calidad de esa relación. Es más, la calidad de la democracia está también en función de la calidad del funcionamiento del sistema de partidos. Sin embargo, es claro que en el Perú las funciones de los partidos se cumplen solo parcialmente.

El Proyecto prueba que en nuestro país los partidos han crecido en número, pero no en la calidad de su funcionamiento. Todos sabemos que la valoración que se tiene de ellos, por parte de la ciudadanía, es muy baja. Esto es un grave problema pues este pobre desempeño tiene impacto en la evaluación que tiene la ciudadanía sobre sus instituciones representativas, así como de la propia democracia.


De esta manera, refieren los organismos electorales, la alta o baja presencia de los partidos genera varios efectos en el sistema político, tanto en la canalización de intereses, la representación política, la intermediación entre la sociedad y el Estado, así como la construcción de las relaciones entre los poderes ejecutivo, legislativo y de los gobiernos sub nacionales.

Pero, ¿cuáles son los problemas por los que atraviesa del sistema de partidos peruano? Para los organismos electorales, son cinco (5) los problemas más importantes que afronta el sistema partidario en el Perú. Estos son:

Primer problema: Fraccionamiento partidario

En el Perú el número de partidos ha crecido sin que exista mejora en la calidad de la representación. Cuando un sistema tiene un número alto de partidos (más de 5), la funcionalidad del sistema recibe un impacto negativo, siendo muy difícil que las fuerzas políticas lleguen a generar acuerdos políticos. Con ello, la posibilidad de crear mayorías, variable que influye positivamente en gobernabilidad, disminuye considerablemente.

Así por ejemplo, el actual parlamento se instaló con tan solo 6 organizaciones políticas que lograron superar la valla electoral, no obstante ello, debido a las alianzas electorales, el número de partidos con representación parlamentaria ascendió a 14.

Esto tiene un importante efecto pues no solo genera problemas en la conformación de la Mesa Directiva, la Agenda Legislativa, las comisiones parlamentarias o la calidad de las leyes, sino que dificulta el ejercicio de la competencia legislativa del Congreso de la República, pues los grupos parlamentarios con los que se deben generar las mayorías requeridas para la aprobación de normas son numerosos y poco cohesionados.


Segundo problema: Bajo nivel organizativo

Los partidos tienen serios problemas para afiliar nuevos miembros y mantener a los ya inscritos. En los últimos años se ha acentuado la deserción de sus cuadros en la medida que la organización política no ofrece incentivos para generar el compromiso políticos de estos. También se ha identificado que el número de afiliados crece en época electoral, pero decrece abruptamente fuera de ese periodo. Ello hace que los partidos no sean otra cosa que débiles máquinas electorales.

Así, una evidencia de estas debilidades partidarias son las grandes dificultades que presentan las organizaciones partidarias para mantener locales abiertos, lo que en términos generales implica una ausencia cotidiana del partido político en la vida de la sociedad. En otras palabras, estamos frente a partidos que no hacen vida partidaria, más allá del periodo previo a un proceso electoral.

Tercer problema: Bajo nivel de cohesión interna y disciplina partidaria

Existen estímulos en el sistema electoral para la representación individual en detrimento de los partidos. Por ejemplo, el voto preferencial genera en el congresista la idea de que el poder delgado no se lo debe al partido, sino a su relación con el elector. Eso hace que esta autonomía (mal entendida) genere una fuerte resistencia a seguir las normas partidarias y la cohesión se ve resentida en la precaria vida de la bancada partidaria. Si esto es así, entonces no debería sorprendernos el alto número de congresistas que deciden dejar las filas de las bancadas con las cuales llegaron al parlamento. Tránsfugas –disidentes, es el eufemismo- les llaman.

Cuarto problema: Distancia entre la representación nacional y provincial

Si los partidos tienen por función integrar los diversos intereses de los electores, su radio de acción debe ser nacional, lo que quiere decir que su representación llegue también a los niveles sub nacionales.

Sin embargo, en nuestro país los partidos nacionales, que tienen la totalidad de la representación en el Congreso, cuando compiten en elecciones regionales y municipales, solo consiguen 1 de cada 5 votos válidos, mientras que las organizaciones de alcance regional (departamental) obtienen el resto.

No se necesita ser brujo para afirmar que en este Proceso de Elecciones Regionales y Municipales del 05 de octubre próximo, los partidos nacionales volverán  ser barridos de la escena regional y local.


Quinto problema: Alto personalismo

Si bien los partidos producen líderes que encabezan los diversos proyectos políticos, es evidente que una organización que no trasciende a sus fundadores es una organización que depende exclusivamente de ellos. Más aún, si en la organización, las decisiones las toma una sola persona -acompañada de su camarilla- estamos frente a una organización que difícilmente podrá cumplir las funciones propias de los partidos. Esto se aprecia claramente en el manejo de la democracia interna de la organización política.

Nuestro país, en este punto, ofrece una larga lista de partidos que han aparecido y desaparecido en corto tiempo, porque apostaron su futuro a la suerte de su líder y fundador. Como es evidente, el alto personalismo complota severamente contra la consolidación de una institución partidaria.

2)    Las soluciones que el Proyecto recoge

La propuesta presentada por los organismos electorales presenta 4 soluciones para la problemática antes descrita. Estas son:

Para el fraccionamiento partidario y la debilidad organizativa

Si el problema es el fraccionamiento y debilidad organizativa, se puede observar que los requisitos de inscripción no son suficientes para desincentivar a grupos que carecen de un mínimo de organización.

Además, si bien la ley exige la presentación de firmas de adherentes y de comités provinciales de militantes, resulta que en ambos casos los requisitos no han sido filtros efectivos para impedir el incremento de los partidos inscritos. Asimismo, se ha verificado que muchas de las firmas presentadas son válidas pero no necesariamente verdaderas, por tanto no reflejan la voluntad de una persona de adherirse a una organización política. Por lo que se plantea la implementación del sistema de verificación biométrica (huella digital) para lograr mayor precisión en la identificación.


El Proyecto también señala que una vez inscrito el partido en el listado de personas que suscriben el acta de constitución del comité se convierta de manera inmediata en el padrón de afiliados. Además, se prevé que este número de afiliados mínimo inicial sea un requisito de permanencia en el registro con ello se generan incentivos para que las organizaciones se esfuercen por mantener una base mínima de militancia.

Para la representación nacional y subnacional

Como se sabe, los partidos políticos, la única organización política que tiene habilitada la representación de candidatos al Congreso de la República, han reducido progresivamente su fuerza electoral en el ámbito regional y municipal (solo alcanzan 1 voto de 5 en estos espacios).

Lo que se observa en este ámbito es la creciente proliferación de organizaciones de alcance regional, provincial y distrital, lo que lleva a una atomización partidaria extrema. ¿A qué se debe ello? Una de las causas son las menores exigencias formales de inscripción, y por el contrario, mayores incentivos para su permanencia a nivel sub nacional.

¿Es un problema la creación de agrupaciones regionales? No necesariamente. El verdadero problema es que la mayoría de estas organizaciones políticas no han perdurado en el tiempo y han desarrollado un personalismo marcado en sus dirigencias, reproduciendo y potenciando muchos de los males que padecen –como ya se señaló- los partidos nacionales. Esto es un problema mayúsculo si tomamos en cuenta que ingentes recursos públicos regionales (transferencias del tesoro público y canon) terminan en manos de organizaciones que no practican la democracia interna y no muestran el origen de sus financiamientos.

Para asegurar la democracia interna

En nuestro país, se observa que los partidos presentan una gran resistencia para poner en práctica mecanismos idóneos para producir elecciones internas limpias, competitivas e incuestionables. Es frecuente encontrar organismos electorales internos que no cuentan con marcos normativos e institucionales que garanticen su imparcialidad y eficiencia, reglas de juego inestables, ausencia de mecanismos de protección para las opciones que no alcanzan la mayoría y finalmente, resultados cuestionados que no se reflejan necesariamente en las candidaturas que se presentan ante las autoridades electorales.


Frente a este panorama, el Proyecto propone, en primer lugar, la adopción de garantías normativas para que las elecciones internas sean más legítimas. Del mismo modo, se establecen también las disposiciones mínimas que deberá contener el Reglamento Electoral., entre ellas, las garantías para los candidatos en competencia, las condiciones que permiten que las autoridades ejerzan sus funciones con autonomía y los mecanismos que aseguren el debido proceso.

En cuanto a las elecciones de candidatos, el Proyecto dispone la intervención obligatoria de los organismos electorales a nivel nacional -JNE, ONPE y RENIEC-; pues estos organismos otorgan confianza y legitimidad, así como certeza a los resultados electorales. En esa línea, el Proyecto establece que el resultado y orden de ubicación de los candidatos definidos por la voluntad del electorado interno se constituye en la lista a ser presentada para su inscripción ante el JNE y no puede ser modificada por ninguna instancia.

Para el financiamiento de los Partidos Políticos

Los continuos procesos electorales, la mayor competencia y la centralización de la campaña en los medios han ocasionado que los costos de la actividad política se incrementen sustantivamente. En otras palabras, el encarecimiento de la política actual, ha hecho casi imposible que los partidos mantengan vigencia a partir de los mecanismos tradicionales de financiamiento (aportes de sus afiliados). Esto hace que los partidos dependan -en gran medida- de los grandes flujos de dinero provenientes de donantes con poder económico, o en casos extremos, de dinero de fuente ilegal (narcotráfico, contrabando, y otras actividades criminales).


Lo que el Proyecto plantea en este terreno es la figura del financiamiento público directo supeditado a la disponibilidad presupuestal. Este es un mecanismo usado en muchas democracias, el mismo que es entendido como un componente de las políticas destinadas al fortalecimiento institucional de los partidos pues, disminuye la intervención o injerencia de intereses económicos particulares en las funciones partidarias.
  
Un pesimismo justificado

Resulta claro que a nivel nacional, existe un consenso, más o menos general y estable, en torno al diagnóstico de la problemática partidaria hecha por los organismos electorales y a las soluciones propuestas en el Proyecto. Sin embargo, -esa es la pregunta que me hacen alumnos y colegas- ¿Es posible que este Proyecto sea aprobado por el Congreso de la República? Leo la columna de hoy (25/08/2014) de Carlos Meléndez, y debo confesar que la misma me ayuda a responder la pregunta que acá planteamos.

Este politólogo dice lo siguiente: “En el Perú, disculpen la crueldad, el intelectual está condenado a ser pesimista. Existe una división natural entre intelectuales (pesimistas por naturaleza) y políticos y tecnócratas (optimistas por obligación)”. No obstante ello, espero que los políticos hagan que me coma mi pesimismo, y aprueben este Proyecto que es –por muchas razones- mejor que la actual Ley de Partidos Políticos.


Nota: Resulta necesario reconocer el esfuerzo hecho por los tres organismos electorales -JNE, ONPE y RENIEC- en el diseño, elaboración y presentación de este Proyecto de Ley. 

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