Estados de emergencia y democracia

En esta oportunidad, dado el clima de convulsión social registrado en algunos lugares de nuestro país (Espinar y Cajamarca), los mismos que han motivado la declaratoria de estados de emergencia, analizaremos los aspectos más importantes a tener en cuenta con respecto a esta medida.

Ideas preliminares

Tal como sucede en otros países, en el Perú, la Constitución ha reconocido la presencia de los denominados estados de excepción. Estos son declarados ante situaciones de especial apremio que ponen en peligro el cumplimiento del orden legal establecido o la existencia del propio Estado. Para ello, el Poder Ejecutivo  -sobre la zona en la cual se presenta la situación irregular- declara el estado de excepción con el posterior recorte o limitación de algunos derechos fundamentales.

Como su propio nombre lo señala, se trata de una decisión política que debe ser adoptada bajo circunstancias “excepcionales”. Es decir, un estado de excepción solo será declarado cuando la situación de anormalidad no puede ser resuelta a través de la implementación de los medios políticos y jurídicos ordinarios. En otras palabras, la declaración de un estado de excepción supone la valoración adecuada del principio de necesidad, el mismo que impone al Estado la obligación de haber agotado otros medios menos restrictivos de los derechos de las personas en el esfuerzo por restablecer el orden y la seguridad interna. Por tanto, los gobiernos democráticos no pueden convertir  a la declaración de estados de excepción en una práctica de uso común ante cualquier hecho de violencia que altere la tranquilidad de la población.

Al mismo tiempo, es necesario señalar que la vigencia de un estado de excepción no puede ser indefinida. Ello quiere decir que los estados de excepción deberán llegar a su fin en el momento mismo en el cual las razones que lo justificaban hayan desaparecido. En tal sentido, cuando el orden, la paz y seguridad interna han sido recuperadas, el Gobierno debe volver al estado normal de las cosas para el ejercicio pleno y libre de todos y cada uno de los derechos y libertades que la Constitución reconoce.

Tipos de estados de excepción

Nuestra Constitución ha establecido claramente dos tipos de estado de excepción:

a)   Estado de emergencia, el cual opera en caso de perturbación de la paz o del orden interno, de catástrofe o de graves circunstancias que afecten la vida de la nación.

b)   Estado de sitio, el cual opera en caso de invasión, guerra exterior, guerra civil, o peligro inminente que se produzcan.

Autoridad competente para declarar un estado de emergencia

En nuestro país, es el Presidente de la República, con el acuerdo del Consejo de Ministros, la autoridad encargada de decretar por un plazo determinado, y sobre todo el territorio nacional, o en parte de él, esta medida. Ello siempre con cargo de dar cuenta ante el Congreso o la Comisión Permanente.

Plazo de duración máxima de un estado de emergencia

Los estados de emergencia en nuestro país no pueden exceder el plazo de sesenta días. En caso de que se requiera de una ampliación del mismo, dicha prórroga exige la promulgación de un nuevo decreto.

Institución encargada de preservar el orden en un estado de emergencia

En principio, por mandato constitucional expreso, es la Policía Nacional del Perú la institución encargada de restablecer el orden interno. Sin embargo, y siempre que el Presidente de la República lo disponga expresamente, esta labor puede correr a cargo de las Fuerzas Armadas.

En un estado de emergencia los derechos se limitan no se suspenden

A pesar de que la Constitución señala que un estado de emergencia supone la suspensión de algunos derechos, se debe entender este término no como la pérdida temporal de ciertas libertades, sino únicamente como la limitación de ciertos derechos. Cabe apuntar, que estas limitaciones, a pesar de la declaratoria de emergencia, deben ser siempre valoradas a la luz del principio de proporcionalidad. Ello es así, pues de ningún modo puede un estado de emergencia ser utilizado como medio para la justificación de actos arbitrarios de violación de derechos humanos que socaven las bases mismas de un Estado democrático de Derecho.

Derechos que se ven limitados en un estado de emergencia

Los derechos que pueden restringirse son aquellos relativos a la libertad y la seguridad personales, la inviolabilidad del domicilio, la libertad de reunión y de tránsito en el territorio nacional, respectivamente. En esa misma línea, es muy importante dejar en claro que el ejercicio de las acciones de hábeas corpus y de amparo no se ven “suspendidos” durante la vigencia de los regímenes de excepción antes señalados (en ninguno de los dos casos). Incluso, la Constitución le impone al órgano jurisdiccional competente la obligación de examinar el acto restrictivo de derechos que motivó la interposición de estas acciones a la luz de los principios de razonabilidad y proporcionalidad.

Tratados sobre derechos humanos y estados de emergencia

El Pacto de San José de Costa Rica, en su artículo 27, inciso 2, señala que ninguna declaratoria de estado de excepción hecha por un Estado Parte, puede autorizar la suspensión de los siguientes derechos: derecho al reconocimiento de la personalidad jurídica, derecho a la vida, derecho a la integridad personal, prohibición de toda forma de esclavitud o servidumbre, debido proceso (principio de legalidad e irretroactividad de la ley), libertad de conciencia y religión, protección de la familia, derecho al nombre, derechos del niño, derecho a la nacionalidad, derechos políticos y derecho a la protección de los mismos a través de las denominadas garantías judiciales (hábeas corpus y amparo).

Algunas preguntas comunes sobre el estado de emergencia

Con acierto, en un artículo publicado en un medio local, el profesor Samuel Abad se formula las siguientes preguntas: ¿Están prohibidas todas las reuniones, inclusive las pacíficas como una “lavada de bandera” o una procesión”? Nosotros añadiríamos algunas otras: ¿Puede un grupo de personas organizar una marcha por la paz o acompañar el cortejo fúnebre de algún amigo o familiar fallecido? 

Sobre este punto, el profesor Abad nos recuerda dos importantes apuntes que debemos tener siempre en cuenta. El primero es que la restricción a un derecho fundamental guarde relación directa con los motivos por los que se declaró dicho estado (principio de razonabilidad). Por ejemplo, dice Abad, si se decreta un estado de emergencia para enfrentar una escalada terrorista, solo podría aplicarse en tales casos y no para detener a las personas por cualquier motivo. Con lo cual, queda claro, como ya lo dijéramos nosotros en líneas anteriores, que un estado de emergencia no autoriza la arbitrariedad. El segundo es que la restricción de un derecho fundamental debe ser siempre proporcional, es decir, no exagerada ni innecesaria (principio de proporcionalidad). Únicamente el respeto por ambos principios permiten evitar los excesos que se cometía en el pasado, finaliza el autor.

Reflexión final

Todos los ciudadanos debemos tener presente que la declaratoria de estado de emergencia es una medida legítima y democrática que puede adoptar un Gobierno con el objetivo de restablecer el orden y la paz interna en un escenario de extrema convulsión e intranquilidad social, el cual puede desencadenar  una serie de actos ilícitos que atenten contra los derechos de las personas o contra el propio Estado. Pero al mismo tiempo, debemos observar que esta salida debe operar siempre ante la ausencia de otros medios menos limitativos de derechos pero igualmente eficaces. 

Por estas razones, los órganos jurisdiccionales tienen el deber de velar por la aplicación estrictamente legal del estado de emergencia. Las fuerzas del orden (Policía o Fuerzas Armadas, si fuera el caso) deberán actuar de manera constitucional y democrática, reconociendo la vigencia de los derechos ciudadanos, solo pudiéndolos limitar de manera razonable y proporcional, ya que una democracia no puede permitir que una medida legítima como esta se convierta en un manto que cubra de impunidad los posibles excesos y atropellos que se pudiesen cometer en contra de la población civil.

En síntesis, recurrir a los estados de emergencia es algo plenamente legítimo. El problema es, según lo afirma el constitucionalista Domingo García Belaunde, cómo y con qué frecuencia un Gobierno recurre a este tipo de medidas. Ahora bien, es preciso señalar que la declaratoria de estado de emergencia debe ser vista siempre como la última medida que debe adoptar un Gobierno para restablecer el orden o la paz interna. Ello debe ser así pues un estado de emergencia se supone la limitación y restricción en el ejercicio de varios derechos y libertades fundamentales.

Este artículo será publicado en LA LEY, edición de julio (N° 54), periódico mensual del grupo editorial Gaceta Jurídica.